改革开放以来我国继续教育政策法规的发展历程与价值逻辑

摘 要 改革开放以来，我国专业技术人员继续教育、成人教育、自学考试、函授、远程教育、社区教育、职工教育以及扫盲、老年人教育、全民阅读、终身教育等方面的政策法规在制定、修订或废止过程中不断发展和完善，体现了从满足国家需要到关注人的全面发展、从学历补偿到素质提升、从集权管理到简政放权、从分散立法到综合立法、从重城市到面向农村和新型城镇化的价值逻辑。

关键词 继续教育；政策法规；发展历程；价值逻辑

中图分类号 G729.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）22-0063-05

联合国教科文组织（UNESCO）把继续教育定义为：继续教育（成人教育、再教育、延伸教育）是指成人无论在何种情况、用何种方式改进技术、提高职业素质水平，进一步发展才能，在一个新的领域探求、充实知识的教育。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称“教育规划纲要”）指出，“继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，特别是成人教育活动，是终身学习体系的重要组成部分”。继续教育担负着全面提高公民思想道德和科学文化素质的重要任务，在我国现行法制与政策体系中具有重要地位。《宪法》、《教育法》、《高等教育法》、“十七大报告”、“十八届三中全会报告”、《教育规划纲要》、《关于加快发展现代职业教育的决定》（2014年）等均涉及“继续教育发展”问题，这些规定是继续教育工作规范运作的制度性保障，为继续教育立法奠定了坚实基础。

一、我国继续教育政策法规的发展历程

（一）专业技术人员继续教育政策法规的发展历程

1987年，国家教委、国家科委、国家经委、劳动人事部、财政部、中国科协联合《关于开展大学后继续教育的暂行规定》，1995年人事部《全国专业技术人员继续教育暂行规定》，这两个文件明确了继续教育的对象和任务，初步建立和完善了继续教育制度。《全国专业技术人员继续教育暂行规定》指出：“继续教育的任务，是使专业技术人员的知识和技能不断得到增新、补充、拓展和提高，完善知识结构，提高创造能力和专业技术水平。继续教育的对象是事业、企业单位从事专业技术工作的在职专业技术人员。”2007年，人事部、教育部、科技部、财政部联合的《关于加强专业技术人员继续教育工作的意见》提出，“加强继续教育基础，完善继续教育制度，提高继续教育质量，不断增强继续教育的针对性、实效性和吸引力，推动继续教育事业又好又快发展”。

为贯彻执行全国专业技术人员继续教育制度，各部委和地方相继颁布、修订或废止了一系列配套规章和法规。其中，部委规章包括：铁道部《铁路科技人员继续教育暂行办法》（1988年，1997年废止）、《铁路专业技术人员继续教育暂行规定》（1997年），国家经委、国家科委等《企业科技人员继续教育暂行规定》（1987年），财政部《会计人员继续教育暂行规定》（1998-2006年）、《会计人员继续教育规定》（2006-2013年）和《会计人员继续教育规定》（2013年）等；地方法规和地方规章包括：《北京市专业技术人员继续教育规定》（1995年，2001年修正），《河北省专业技术人员继续教育暂行规定》（1999年），《陕西省专业技术人员继续教育条例》（1997年），《广东省专业技术人员继续教育条例》（1993年，2009年修订），《天津市专业技术人员和管理人员继续教育条例》（2002年）。

（二）成人教育政策法规的发展历程

20世纪80年代，国家教委相继《关于加强成人高等、中等专业教育事业计划管理的暂行规定》（1984年）、《关于改革和发展成人教育的决定》（1987年）、《成人高等学校设置的暂行规定》（1988年）等文件，规定了成人教育事业计划的范围和编制办法、主要任务以及成人高校设立标准和审批程序等，建立和完善了我国成人教育制度。1993年，国家教委《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》，进一步提出了成人高等教育改革发展的总体目标和措施。

2002年，、教育部联合《关于加强农村青年职业教育和成人教育的意见》提出，“围绕提高农村青年综合素质，开展农村青年职业教育和成人教育”。同年，教育部《关于进一步加强农村成人教育的若干意见》指出，“坚持大力发展农村成人教育，加快农村成人教育的改革、创新和发展步伐，深化管理体制、办学体制和教育教学改革，努力提高农村成人教育的质量和效益”。2007年，教育部《关于进一步加强部属高等学校成人高等教育和继续教育管理的通知》，对成人高等教育和继续教育提出，“提高认识，明确定位；依法治教，规范管理；深化改革，提高质量；加强领导，确保稳定”等要求。

为发展和规范成人教育，各部委出台了一些规章制度，包括：卫生部制定《九十年代医学成人教育发展规划》（1993年）、农业部制定《农机成人教育暂行规定》（1993年制定，1997年修订，2013年废止）、商业部制定《关于加强成人教育办学管理的暂行规定》（1990年）。一些地方也出台了法规、规章，包括：《长春市成人教育工作若干规定》（1991年）、《济南市农村成人教育若干规定》（2000年）、《深圳经济特区成人教育管理条例》（1994年制定，2002年修订，2004年修订）等。

（三）自学考试政策法规的发展历程

1988年，国务院颁布《高等学校自学考试暂行条例》，建立高等教育自学考试制度，鼓励自学成才。为贯彻实施《高等学校自学考试暂行条例》，国家教育主管部门了一系列规章制度，包括：《全国自学考试考籍管理试行办法》（1989年）、《高等教育自学考试命题工作规定》（1992年）、《高等教育自学考试实践性环节考核管理试行办法》（1996年）、《关于加强普通高等学校高等教育自学考试社会助学管理工作的通知》（1998年）、《高等教育自学考试专业目录与专业基本规范》（1998年）等。这些规章制度的配套实施，加强对自学考试中考籍、命题、实践环节、社会助学、专业目录与专业基本规范等的规范管理，保证了自学考试的严肃性和公正性，为全面提高高等教育自学考试的质量奠定了基础。2003年，《关于进一步加强高等教育自学考试工作若干问题的意见》提出，继续完善高等教育自学考试制度，推进高等教育自学考试的改革与发展，充分发挥自学考试制度的优势。

（四）函授教育政策法规的发展历程

1987年，国家教委颁布《普通高等学校函授教育暂行工作条例》，鼓励高校发挥优势，扩大规模，提高办学效益，促进函授教育的发展。要求“高等学校在办好全日制教育的同时，要创造条件举办函授教育”。1988年，国家教委《关于下放普通高等学校举办函授、夜大学专科教育审批权限的意见》，通过下放高校举办函授、夜大专科教育的审批权限，进一步促进函授教育的发展。

20世纪90年代，为保证函授教育质量，加强函授教育管理和评估，国家教委相继一系列配套规章：1993年，《函授教学过程实施要点（试行）》和《普通高等学校函授教育辅导站暂行规程》，加强教学环节管理和函授教育辅导站的建设和管理，以保证函授教育质量；1994年，《普通高等学校函授教育评估基本内容和准则》、《普通高等学校夜大学评估基本内容和准则》、《普通高等学校函授教育评估指标体系（试行）》、《普通高等学校夜大学评估指标体系（试行）》等文件，明确了函授教育的学校投入和教育管理等事项。

1999年，教育部《关于高等学校以函授、夜大学方式举办本专科教育的意见》明确提出，“经教育部批准设立的本科学校自主举办函授、夜大学本专科教育，专科学校可以自主举办函授、夜大学专科教育”。

（五）远程教育政策法规的发展历程

广播电视大学是我国发展远程教育和继续教育的重要力量。为保障广播电视大学的正常教学秩序，提高教学质量，1980年，国家教委颁布《广播电视大学学生学籍管理暂行规定》，针对电大学生比较分散的特点，对在册学生的学籍管理进行了规定。1988年，国家教委颁布《广播电视大学暂行规定》，规定了广播电视大学的性质、任务、设置原则、设置标准、审批程序、职责、教学、管理体制等。

20世纪90年代末以来，广播电视大学发展进入转型时期。教育部办公厅转发《关于进一步办好农业广播电视学校意见》（1997年）、《中央广播电视大学关于广播电视大学进一步面向农村开展现代远程教育的若干意见》（2004年）和《中央广播电视大学关于实施教师网联计划进一步加强和改进教师教育工作意见》（2005年）等政策，希望各地能够重视利用中央电大的办学特色和资源优势，开创电大面向农村的现代远程教育新局面。

2012年，广播电视大学逐渐转型为开放大学。同年6月，中央广播电视大学更名为国家开放大学，直属于教育部，以现代信息技术为支撑，主要面向成人开展远程开放教育，“可以授予学士学位”。同年，上海、广东、江苏等地的“广播电视大学”也更名为“开放大学”。

（六）社区教育政策法规的发展历程

2004年，教育部《关于推进社区教育工作的若干意见》提出，“采取切实可行措施，保障社区教育工作顺利进行”。2004年，教育部办公厅公布《关于推荐全国社区教育示范区的通知》，规定了“开展社区教育评估主要内容和基本标准”，“希望以加强社区教育实验区、示范区建设为抓手，进一步推动城乡广泛开展社区教育”。到2014年，已经确定三批“全国社区教育示范区”，这些示范区“积极发挥引领示范作用，为推进学习型城市建设和学习型社会建设作出了积极贡献”。此外， 2001年，北京市颁布《关于加快发展社区教育意见》；同年，济南市出台《济南市社区教育暂行办法》。2012年，广州市出台《关于推进广州市社区教育网络建设的意见》，推进社区教育网络建设。

（七）职工教育政策法规的发展历程

1981年，《中共中央、国务院关于加强职工教育工作的决定》提出，有计划地实行全员培训，建立比较正规的职工教育制度。明确规定，劳动部门要负责综合研究和指导工人技术培训和学徒培训工作，组织制定工人技术等级标准、技术考核办法和有关劳动工资政策，使职工教育同劳动制度密切结合起来。为贯彻实施《关于加强职工教育工作的决定》，各部委和地方相继制定了职工教育制度，包括商业部（1991年）、农业部（1993年颁布，2007年废止）、水利部（1995年）、天津（1990～2007年）、北京（1991～2001年）、吉林（1991～2009年）、江苏（1993年颁布、2004年修正）、浙江（1996年）、南京（1995～2007年）等。

除以上七方面继续教育政策法规外，还有一些继续教育方面的立法门类，如扫盲、老年人教育、全民阅读、终身教育等方面的政策法规等，如《扫除文盲工作条例》（1988年颁布、1993年修正）、《天津市老年人教育条例》（2002年）、《徐州市老年教育条例》（2007年）等。关于终身教育，截至2014年，我国还没有国家层面的立法，地方法规也屈指可数，仅有福建（2005年）、上海（2011）、太原（2012）、河北（2014）制定了终身教育促进条例。

二、我国继续教育政策法规发展演变的价值逻辑

（一）从满足国家需要到关注人的全面发展

改革开放以后很长一段时间，受计划经济体制的影响，继续教育政策法规制定的立足点都是满足国家经济、社会、文化、科技等发展需要。如《关于开展大学后继续教育的暂行规定》（1987年）指出，“为适应社会主义现代化建设和社会发展对人才素质的要求……特制定本规定。”“大学后继续教育的任务，是……以更好地满足岗位、职务的需要，促进我国科技进步、经济繁荣和社会发展。”《关于改革和发展成人教育的决定》（1987年）指出，“成人教育主要是对已经走上各种生产或工作岗位的从业人员进行的教育，……从而可以直接提高经济效益和工作效率”。《全国专业技术人员继续教育暂行规定》（1995年）规定，继续教育“联系科学技术和生产发展的实际需要，主动、有效地为经济建设中心任务和实施‘科教兴国’战略服务”。

随着市场经济的确立，高等教育的迅猛发展，人才供求状况改善，人们受教育要求的多样化发展，继续教育政策法规开始关注人本身的需要，关注人的全面发展和终身教育。《关于加快发展继续教育的若干意见（征求意见稿）》（2007年）中提出，“继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，……满足广大社会成员日益增长的多样化教育需求的重要举措”。《教育规划纲要》指出，“坚持以人为本、全面实施素质教育是教育改革发展的战略主题”，“构建体系完备的终身教育……促进全体人民学有所教、学有所成、学有所用”，“满足个人多样化的学习和发展需要”。

（二）从学历补偿到素质提升

改革开放以后，曾一度中断的继续教育事业逐步恢复和发展起来。工厂、矿区和企业进行职工初中文化补课和初级技术知识补课；成人高等教育除恢复函授、夜大学、业余大学外，还举办了广播电视大学，成人高等教育自学考试，开设了干部管理学院。这一阶段，随着一系列鼓励和促进继续教育事业发展的政策法规出台，中等专科、高等专科以及高等本科学历型继续教育迅猛发展，形成了一个规模化的学历补偿时期。

与此同时，特别是20世纪90年代以后，国家逐步出台了评估、人才培养模式、教学质量、德育等一系列相关配套政策，以规范办学秩序，提高教学质量，提升人才培育素质。如，《关于各类成人高等学校评估工作的意见》（1993年）加强对各类成人高校的评估检查。《高等教育自学考试实践性环节考核管理试行办法》（1996年）加强自考实践性环节考核，对应考者进行基本技能及运用所学知识分析和解决实际问题能力的考核。《教育部关于在高等教育自学考试社会助学中加强德育工作的意见》（2000年）提出，“进一步加强和改进助学活动中的德育工作，全面推进素质教育，引导和促进考生在德、智、体、美诸方面发展和健康成长”。《关于进一步加强部属高等学校成人高等教育和继续教育管理的通知》（2007年）提出，“依法治教，进一步加强成人高等教育和继续教育的规范管理”；“深化改革，进一步提高成人高等教育和继续教育的教学质量”。

（三）从集权管理到逐步简政放权

建国后，建立起了高度集中的高等教育管理体制，体现出部门办学的特征[1]。改革开放以后，为激发继续教育办学活力，国家教育主管部门不断改革继续教育管理体制，逐步下放继续教育办学自。如，《成人高等学校设置的暂行规定》（1988年）规定：“经批准正式建立的成人高等学校，专科专业的设置，须按隶属关系，由学校报省、自治区、直辖市及计划单列市或国务院有关部门的教育行政部门审批，并报国家教育委员会备案；本科专业的设置，由学校报请省、自治区、直辖市及计划单列市或国务院有关部门的教育行政部门审查，报国家教育委员会批准。”《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》（1993年）提出，“逐步把调整学校布局、制定培养规划和确定专业设置、办学形式、招生计划、招生对象及管理非学历教育的权力与责任全部交给地方和部门；地方和部门要保证学校有充分的办学自”。《教育部办公厅关于加强和改进高等教育自学考试专业建设的若干意见》（2004年）规定，“有条件地逐步调整专科专业的审批权。对于自学考试机构健全、考务考籍管理规范和建立有科学规范命题制度的省级考委，经全国考委授权，可获得专科专业的审批权”。

（四）从分散立法到综合立法

继续教育政策法规经过30多年的发展演化，已经形成了一个由行政法规、部门规章、地方法规及地方政府规章组成的多种类、多层次、多部门、多地方的分散立法体系。所谓多种类，继续教育立法门类众多，包括专业技术人员教育、成人教育、老年人教育、职工教育、自考、函授、电大、扫盲等，其中每一种类又存在多层次立法。以专业技术人员继续教育立法为例：第一层次是次部委规章，除人事部的《全国专业技术人员继续教育暂行规定》外，还有铁道部、财政部、教育部、国家经贸委和国家教委、新闻出版署等部委、署的各部门专业技术人员继续教育规定；第二层次是地方法规、规章，如北京、陕西、广东、天津、新疆等制定了各自辖区的专业技术人员继续教育法规。

新世纪以来，继续教育政策法规围绕人的全面发展、终身学习等理念，不断实现政策法规各种功能和种类的整合。国家层面，《教育规划纲要》“继续教育”部分囊括了社区教育、成人教育、远程教育、老年人教育、自学考试、全民阅读、开放大学等内容。“完善教育法律法规”部分明确指出，制定“终身学习法”属于“六修五立”的重要范畴。地方层面，《太原市终身教育促进条例》规定，“终身教育，是指……社区教育、职工教育和农村成人教育等活动”。《河北省终身教育促进条例》（2014）规定了在职人员、农民工、失业人员、新型农民、老年人等的继续教育问题。

（五）从重城市到面向农村和新型城镇化发展

“教育是实现人类平等的伟大工具，它的作用比任何其他人类发明都要大得多。”[2]当前我国继续教育政策法规的基本价值取向是促进城乡教育均衡发展，这是实现“社会主义公平、正义”价值目标的重要选择。但是，改革开放以后很长一段时期，在城乡二元体制的带动下，城乡分化日趋明显，形成了“城市中心”的价值取向，国家的公共政策优先满足城市人的利益[3]。继续教育政策法规也不例外，继续教育的学科、专业设置、教学大纲、教材和评价标准等均面向城市。

新世纪以来，随着市场经济体制的确立和新型城镇化建设的推进，“城市中心”的价值取向显然已经不合时宜，农业、农村、农民以及农民工问题逐步成为继续教育政策法规关注的重要问题。如《关于加强农村青年职业教育和成人教育的意见》（2002年）、《关于进一步加强农村成人教育的若干意见》（2002）等指出，不断提高广大农村青年的科学文化素质，培养适应21世纪农业和农村经济发展需要的新型农民。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（2014年）提出，“推动一批县（市、区）在农村职业教育和成人教育改革发展方面发挥示范作用”；“完善面向农民、农村转移劳动力……等接受职业教育和培训的资助补贴政策”；“建立公益性农民培养培训制度，大力培养新型职业农民。”

除上述政策之外，我国继续教育政策法规还存在从外延式到内涵式，从自发、无序化到自觉、规范化，从效率优先、兼顾公平到公平优先、兼顾效率的价值取向转换，以及重实体、轻程序，重立法、轻执行，重管理、轻治理等价值取向。

参 考 文 献

[1][日]大丰.现代中国高等教育的形成[M].黄福涛，译.北京：北京师范大学出版社，1998：118.

[2][美]约翰 ・S ・布鲁贝克，著.高等教育哲学[M].王承绪，等，译.杭州：浙江教育出版社，1987：73.

[3]杨生新.我国教育政策价值取向的偏差与纠正[J].黑龙江高教研究，2008（9）：12-14.