清代山东的省县关系改革及其启示

在清代各省的行政区划设置体系中，一般都是省-府-县三级地方行政管理体制。总督和巡抚在明代即有设置，但是到了清代才成为正式的地方行政长官。山东则不设总督，单设巡抚。因此，山东的最高行政长官是巡抚，一般是从二品，加副都御史或者侍郎衔的则为正二品。巡抚的重要属官包括布政使和按察使。布政使为从二品，主管一省的行政、财务等事宜。按察使为正三品，专职负责监察、刑名之事。在省级部门之下分设各府，府下为县。据《清史稿·地理志》记载，清代山东全省辖有济南、东昌、泰安、武定、兖州、沂州、曹州、登州、莱州、青州10个府和临清、济宁、胶州3个直隶州，在这些机构下面是8个散州和96个县。虽然清代的地方行政区划也在不断地调整过程中，但十府三州的格局一直保持相对稳定。在当时地方行政区划体系中，省是最高的地方行政层级，县则是面向乡村的基层层级，而在省和县之间则是数目较少的一些府和直隶州。清代山东的行政区划如下图所示。

大体上说，清代山东府的数目相对较少，因此所辖面积一般大于今天的地级市。清代有时候还在省和府之间增设“道”。但是，道是类似省级部门在地方的派驻机构，由一省的布政使和按察使负责派遣和管理，用来管理和督查地方各府的行政事宜。一般来说，道分为守道和巡道两种。守道是由布政使派遣，负责一片行政区域、用来管辖三五个府的建制，巡道则由按察使派遣，主要倾向于行政督察工作。此外还有一些专业事务的道，如负责黄河事务和盐运事宜的道，大体类似于我们今天特别侧重于某一个地方区域的厅局。总体上说，道是一种非常规的行政层级设置，虽然在清代后期道的权力增大，但是一般认为，道不算一级行政层级。

清代地方行政层级制度中的府和县是常规设置，而本文关注的是直隶州和散州。清代山东设三个直隶州，即临清、济宁和胶州。清代在地方行政区划体制上基本沿袭了明代的体制，但是又在大力推进减少行政层级的改革。一方面，清政府将地方行政层级确立为三级制。雍正年间，雍正皇帝对地方的行政区划进行了大力改革，将明代实行过的较为复杂的三、四级地方行政层级理顺为省-府-县的三级体制。另一方面，在这个基础上，清代政府又通过设置和加强直隶州的功能来减少行政层级，理顺地方行政层级之间的关系。设置直隶州和散州的实践体现出清代政府进行行政层级改革的用意。

清代政府设置直隶州的直接原因是一些府幅员过大，县的数目太多，人口庞杂，难以由一个府来进行有效的管理。因此，在一些较大的府里分出来一部分县，由水平较高的县统领周围的少数几个县，这就是直隶州的来历。直隶州的本意是直接隶属于省，即省管州。与设置直隶州之前相比，直隶州本身由原来的县变为州，由省直辖，发展空间自然更大。比如，山东的济宁直隶州，本来隶属于兖州府，后来从兖州府中分离出来，成为省辖的直隶州。

但是，清代的直隶州虽然和府一样为省直辖，但是清代政府并没有直接将直隶州和府一样设置为平等的层级，而是根据实际情况进行多样化设置。直隶州是从比较大的府中抽出少数县，由较好的县来统领。在品级上较常规的府低半格。清代的知府级别为从四品，而直隶州为正五品，从行政层级上说，直隶州处于府和县之间。实际上，直隶州的设置是清代政府为了更好地发展地方，在行政管理层级上的一种重要改革。此外，直隶州的设置具有较强的探索性质。有的直隶州发展迅速，最后可以升级为府。有的直隶州发展不好，则降级为散州。散州的品级一般为从五品，没有属县，规格介于直隶州和县之间，类似于一种较好的县，但是在序列上与其他县平行，统一由府来管辖。

清代政府进行的直隶州改革可以对我们今天研究省管县体制改革带来一些启发。

一、直隶州设置基本原因是从较大的府里分出来一些县，成立直隶州由省直辖。可见，清代的政府已经在开始研究解决府的规模过大不便管辖的问题。这一点启示我们，清代虽然实施的是省-府-县三级地方行政体制，但是清代政府已经在探索减少行政层级的体制改革问题了。大力推进省管县改革，减少行政层级，是促进地方发展的有效改革模式。清代政府的直隶州改革的实质也是减少行政层级，直隶州由原来的府辖变成省辖，因之获得较大的发展空间。如济宁和临清，借助水利之便，在省辖之后发展迅速，成为山东名城。

二、清代政府在设置直隶州时，没有简单地将其级别与府同一，而将直隶州的级别设置为府和县之间，并且可上可下，保留了较大的余地。这启示我们，在进行省管县改革时，由省直管，但是不必升级。上世纪九十年代，我国曾将一批县级市升为地级市，这导致一些新的地级市行政面积和人口没有很大变化，但增设了市级和区级多套领导班子、行政机构和干部职数，加重了群众负担，影响了发展。在此，我们可以学习湖北省的经验，湖北省在推进省管县时，将天门、潜江和仙桃三个县级市由省直辖，并没有提升其级行政级别，值得借鉴。

三、清代政府设置直隶州并没有大量设置，而是根据各地具体发展情况进行设置。有清一代，山东的直隶州虽经过变动，但是基本稳定在三个左右。这启发我们，在进行省管县改革的时候，不要一窝蜂而上，尤其是要避免各县市为了提高行政层级盲目追求省管的现象。经济发展水平较好的县市，可以继续实行省直管县。经济基础不是很好的县市，其自我发展能力并不强，并不适合进行省管县改革。为此，我们要根据山东发展实际，进行充分调研，积极研究探索适合省管的一些县（市）。尤其是那些受到市管县体制制约发展严重的县（市），应该优先进行省直管试点。省管县改革试点的数目可以在5到10个县（市）之间进行，改革形式以财政、人事从原来地级市分离出来进行单列为优，这样，既有较好的效果，促进直管县（市）的发展，也避免了较大的改革阻力。

总之，从上文的分析来看，清代政府为了更好地实施行政管理，提高行政效率，积极推进体制改革来减少行政层级，通过设置直隶州来减少因府过大带来的行政管理难题。通过设置和加强直隶州的功能，建立了一批直接隶属于省的州，给这些地方的发展带来了新的机遇，理顺了省县关系，让省级省府通过府和直隶州的合适数量对全省的行政管理更加清晰有效。这告诉我们，虽然清代实施的不是省直接管县的体制，但是清代减少行政层级和加强行政效率的改革实践仍然对我们探讨省管县问题具有借鉴意义。E：FQJ

关键词：省县关系 行政区划 清代 山东