防止国有资产流失的思路及对策

摘 要：我国是社会主义国家，国有资产是我国经济发展的基础，是国民经济增长的主力。当前，国有企业的体制改革和结构调整已进入攻坚阶段，一些深层次的问题随之暴露，其中国有资产流失是国民经济发展和国企改革中的一个突出问题。主要从分析国有资产流失的类型，造成流失的主要原因，探索防止流失的新思路。

关键词：国有资产管理；资产流失；资产管理体制；防止流失举措

中图分类号：F12文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）04-0003-03

1 国有资产流失的界定与类型

国有资产流失的特征及界定的依据有二：一是流向的特定性，即专指国有资产流向非国有产权主体；二是权益的被侵占性，即在没有合法和合理补偿的情况下，或是国有资产本身，或是国有资产取得的权益或效果被非国有性质的产权主体侵占。国有资产流失不同于国有资产损失。广义地讲，国有资产流失也是国有资产的一种损失。就整个社会范围分析，资产的流失只是资产产权主体的更换，资产及其权益在社会范围内并未消失；而资产的损失则是资产及其权益在社会范围内消失任何产权主体都未得到好处。

从国有资产流失的类型来看，国有资产流失主要包括：国有资产“合法’’流失、国有资产非法流失和国有无形资产流失。

1.1 国有资产的合法流失

国有资产的合法流失，是指因体制不健全，国家宏观管理水平下足，企业认识水平不高以及法律上的不健全而造成的国有资产流失是国家在经济发展过程中，鉴于认识过程的一般规律，非主观性的资产流失。国有资产的合法流失主要表现为：

(1)破产企业中的资产流失。我国从1998年试行《破产法》以来，共审结破产案件3000多起，己破产的企业中，绝大部分都是占用大量国有资产，有相当一部分企业破产的主要动机是逃避债务，“破产有利”、“先分后破”的现象相当严重，破产企业中的资产流失，已成为国有资产流失的渠道之一。

(2)资产闲置造成的流失。是指由于引进国内外先进设备未能发挥出最大潜能而造成闲置浪费。据有关部门统计，全国每年由于设备未充分开发利用而造成的国有资产流失浪费达360多亿元。

(3)改制企业中的资产流失。党的十六大以后，股份制在我国国有企业普遍推广。这种新体制为我国国企走出困境，注入活力发挥出新的有益的作用。但由于一些企业操作不规范，造成了国有资产大量流失，其现象为：改制初期将固定资产低估或不进行评估就低价入股；将公有资产按比例配送给个人；在红利分配时，国家股、集体股、个人股同股不同利；以搞股份制名义，按股分红，利率高于国家规定等。

(4)借管理层融资收购(MBO)侵吞国资。近几年，MBO颇为流行，部分国有资产退出公有制领域，但不可能全部转让给外部股东。推行MBO有利于解决产权虚置，激励经理层，这是不可否认的，然而在施行MBO过程中，极易发生国有资产流失，其一是交易前的隐藏资产；其二是交易过程将国有资产应得的效益转移到经营者控制的实体中；其三是利用资产评估机构压低资产；其四是通过行政审批手续低价处置资产。因此，必须对MBO加强监管。

1.2 国有资产的非法流失

国有资产的非法流失是指由于盗窃、渎职舞弊、等违法活动所造成的国有资产流失。一些企业，特别在国有大型企业中，经常发生偷盗原材料、半成品、生产工具和设备等违法活动，从而造成国有资产流失。目前国有资产非法流失，尤其是管理层腐败犯罪而导致国有资产流失的现象越来越突出，犯罪分子的职务越高，涉案金额就越大，利用计算机及网络实施的贪污、挪移公款等职务犯罪经济案件逐渐增多。

1.3 国有无形资产的流失

当前，国有企业在改革中不断探索企业产权制度改革的形式，力图通过各种产权交易渠道，增强企业活力，活化资产存量，以确保国有资产保值增值。然而，与企业产权交易日益活跃相伴随的是，国有无形资产出现了严重的流失。国有无形资产的流失主要表现为：“三资”企业、非国有产权主体无价或低价使用国家土地；“三资”企业组建时，国有技术专利、技术秘密等无价或低价投入；国企股份制改造过程中，不评或低评国企商标名牌等国有无形资产价值国有无形资产所依附的技工不合理流出，带走了生产技术、营销渠道等秘密；国有无形资产界定不清造成资产及权益的流失等。

2 国有资产流失的原因

国有资产流失是一个错综复杂的社会经济问题，总的来看，国有资产流失既有体制性和政策性方面的原因，又有国有资产管理质量和管理水平方面的原因。从不同的角度对国有资产流失的原因分析，主要有以下几点：

2.1 法律法规不完善

十四届三中全会的文件指出了建立我国现代企业制度，十五大和十五届四中全会公报都指出，我国国有经济有进有退、进行战略性调整，但在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域要占支配地位，这三个里程碑式的文件指明了我国国有企业改革的方向和路径，但实践证明，路径的落实并不尽如人意，一个重要的原因即文件中的有关论述没有及时制定成更具约束力的法律条文。例如为化解国有银行的不良资产，于1999年开始实行的债转股由于相应的法律法规不完善，使得在其实施过程中出现了许多问题，最终偏离了我国经济体制改革的长远目标。可见，国有资产法律法规不完善，给国有经济改革带来的危害是极其巨大的。

国有资产法律法规不完善从其表现来看，主要有：第一，产权制度法律法规不完善。国家对国有资产的所有权缺乏法律的有力保证，造成国有资产所有权分散、管理权模糊和经营权不能落实；第二，资产管理法律法规不完善，使得市场经济条件下必然出现的国有资产产权流动、产权交易等缺少法律依据和保障，例如重庆南川市的先锋磷肥厂以及中西部地区的许多国有企业在产权转让过程中，由于缺乏相应的政策和法律法规使得国有资产流失；第三，资产评估中介活动的法律法规不完善，使得资产评估中的违法行为缺乏法律监督、约束和进行制裁的依据。

2.2 国有资产管理体制不健全

我国的国有资产管理体制建立于计划经济时代，因而具有计划经济的特征，虽然在改革开放以后对国有资产管理体制进行了许多改革，但未能彻底摆脱计划经济的束缚，建立起适应社会主义市场经济要求的体制。主要表现为：第一，国有资产所有者主体长期缺位，没有对国有资产的流失承担责任。现行的体制，国有资产出资人职责由多个部门分担，使得管资产、管人、管事互相脱节。国务院作为国有资产所有者代表，不可能直接管理国有资产，而是使管辖权分散在多个部门，因而出现了一些政府机构分头管理国有资产的现象，多头管理实质上等于无头管理，它不可能做到责权利明确，往往是有利益和权利时大家争着管，有责任时却相互推诿，谁也不管。可见，国有资产所有者主体长期缺位严重影响了我国经济的高效发展，导致了国有资产的严重流失；第二，没有一个统一的、权威的国有资产管理机构，就不能实行国有资产统一管理、监督和运营。国有资产的分散管理带来了不少矛盾和弊端，例如国有资产运营效率低下，资产隐性流失严重，政企职责不明，政企机构不分等；第三，没有理顺国有资产所有权、管理权、经营权之间的关系，各部委、各地方政府长期以行政权干预国有资产经营权等。

2.3 尚未建立现代企业制度

十四届三中全会提出要“转换国企经营机制，进行制度创新，建立现代企业制度”，现代企业制度的特点是“产权清晰，责权明确，政企分开，管理科学”，通过建立现代企业制度使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。据此，国务院和地方各级政府都开始进行现代企业制度的试点，但建立现代企业制度试点工作比预期缓慢的多，主要原因在于利益关系太复杂，利益调整的程序太深刻，由此引起的摩擦阻力太大。由于现代企业制度尚未形成，企业没有获得国有资产的自主经营权，企业的生产、经营、销售、分配以及资产的运用和处置等常常受到来自行政的干预，经营者缺乏保护国有资产的强烈意识，对违法违规行为防范不利等，都在一定程度上造成了国有资产的流失。

2.4 企业管理不善

从国有企业自身来看，来自政府任命的许多企业高层管理人员长于经验管理往往缺乏相应的现代科学管理经验，在企业投资经营决策中常出现失误，而最终责任又无人承担，致使国有资产流失。同时由于国家政策和法律法规不够完善，在加强国有企业自身管理的改革中，如经营者持股、管理层融资收购(MB0)等行为都使一部分国有资产流向非国有产权主体。一些企业内部人员的贪污渎职，浪费盗窃及偷漏国家税收等也都造成了国有资产的流失。

2.5 企业内部人员控制的影响

企业内部人员的控制是指在国有企业改革中．多数或相当大量的股权由企业内部人持有，从而在企业的重大战略决策中内部人员权利得到操纵的一种现象。国有企业改革主要是在不改变所有制的前提下实行的“放权让利”，扩大企业经营自。其本意是通过“放权让利”把国有企业塑造成自主经营、自负盈亏的与市场经济相适应的微观经济实体。但是这种放权让利没有与产权制度改革结合，其结果是国家对国有资本的控制权不断削弱，最后只能是企业内部人员行使国有资本的控制权，其结果是国有资本的权益流向企业内部的个人，主要是领导层。

3 防止国有资产流失的思路

十六大报告明确指出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产、管人和管事相结合的国有资产管理体制。关系到国民经济命脉和国家安全的国有大型企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其它国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构，这是国有资产管理体制改革的一个重大突破，有利于实现公有制特别是国有制形式的多样化，充分调动中央与地方的积极性，做到权责明确，各司其职，进一步增强国有经济的活力。

3.1 加强立法，用法律手段强化国有资产管理

经济学界和法学界的专家们普遍的看法是：国有企业下一步的改革应当“先定规后行动”，尽快出台国资法，使改革有法可依，有章可循。即将出台的国有资产法对国有资产改革的重大问题都做出了明确的规定，即通过法律做到：

(1)确立新的国有产权制度。传统的国有产权制度的主要弊端是产权边界模糊、主体虚置，从而导致了国有产权的不可交易性，企业资本结构不合理，企业行为短期化和低效化。国有资产管理体制改革的目标是：国有企业做到产权清晰，责权利明确，建立有效的激励机制和约束机制，进行企业制度的创新，把所有权和法人财产权分离，使产权能够流动，实现国有资本在市场的公平竞争中保值增值。

(2)建立“政资分开”和“政企分开”的国有资产出资人制度。制定国资法，通过法律建立“政资分开”和“政企分开”的国有资产出资人制度，把十六大的成果用法律形式巩固下来。中央决定在中央和地方省、市(地)政府分别设立管资产、管人、管事三结合的国有资产管理委员会，真正实现国有资产管理中权利、义务和责任相统一的国有资产管理、营运、监督体制，通过制度的安排把政府职能相对分开，这就为“政资分开”创造了先决条件。(3)建立国有资产的监督机制。国有资产大量流失很大一部分原因是没有建立对国有资产的监督机制，因此必须建立国有资产监督体制。国资法草案规定：“市级以上人民政府监督本级政府国有资产管理机构、国有资产经营机构和下级政府的国有资产管理和经营情况，检查有关法律、法规的实施情况。政府审计部门定期审计本级政府授权的国有资产经营机构的资产负债、损益及财务收支等状况”，同时还规定：“中华人民共和国公民、社会团体、社会中介机构、新闻媒介可依法对国有资产的管理、经营和使用进行监督”。这就从法律上为确保建立国有资产的监督体制奠定了基础。

3.2 建立“三层制”的新国有资产管理体制，处理好国有资产管理、监督和营运的关系

由于政府不可能直接管理众多企业，要解决旧体制下的国有资产管理带来的矛盾和弊病，有效防止国有资产流失，就须建立国有资产管理机构、国有资产经营公司和从事直接管理的企业这种“三层制”的体制，从而处理好国有资产管理、监督和营运之间的关系。

(1)第一层次――国有资产管理机构。中央国有资产管理机构管理中央所属企业的国有资产，地方政府国有资产管理机构管理地方所属企业的国有资产，但不直接干预企业的生产经营活动。国资委是国有资产的总代表，对国有资产进行宏观的、全方位的管理和监督。通过审批属于第二层次的国有资产经营公司的发展规划，年度经营计划，收益运营计划，向资产经营公司委派监事会等方式，直接对国有资产经营公司行使管理权。

新设立的国有资产监督管理委员会是一个国务院直属的正部级特设机构，它合并了原经贸委管国有经济改革和运作，中央企业工委管干部，财政部管国有资产登记等职能。国资委要有效运作必须把握好以下几点：第一，必须明确界定国资委的工作目标和责任。作为专门代表国务院履行国有资产出资人职责的机构，国资委对政府和全国人民负有《公司法》意义上的受托责任，包括履行忠诚义务和勤勉义务；第二，确定的工作目标要可度量，可以追索责任。设立国资委的目的之一就是要把责任、权利、义务统一起来，形成有效的激励和约束机制。为此必须通过法律法规明确国资委工作做到什么程度，就算较好的履行了其职责，做到什么程度，就明显的表明其有没有充分、完全完成其职责；第三，运作要公开、透明，要接受社会监督。因此，对国资委及其所属的国有企业信息要求不得低于上市公司；第四，必须立足于有效的履行出资人职责，切实转变思想观念、运行机制和工作作风。比如对企业的重大人事任免，应当逐步探索一套既符合党管干部原则，又符合市场经济原则的选聘、考核和激励制度，而不能延续过去的一套选拔任免方式。

(2)第二层次――国有资产经营公司。国有资产经营公司是联结国资委与企业之间的中介和桥梁，是政企分开的“隔离层”，是特殊企业法人和国家授权经营的特定部门，代表国家作为“出资者”对国有资产直接行使重大决策，选择管理者等出资者的权利。按照国有资产管理职能与经营职能分离的要求，资产经营公司专司国有资产的资本经营和产权运作。在这三个层次中，国有资产经营公司直接承担着国有资产保值增值的责任。为使国有资产经营公司履行出资人保值增值的责任，就要建立强有力的责任约束机制。它作为资产运营的经济组织，同样要按照公司法来构建，公司要建立董事会、监事会，选聘经理人员。董事会是决策机构，经理层人员负责经常性经营。

(3)第三层次――从事直接经营管理的企业(包括国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司)。企业运用被授权占用的国有资产，依法自主经营，自负盈亏，具体承担国有资产保值增值的责任。占用国有资产的企业，按产权关系分别隶属国有资产经营公司，依法享有法人财产权，具有独立的企业法人资格，按市场化和效益原则自主经营、自负盈亏、照章纳税。占用国有资产的企业与国有资产经营公司不是行政上的上下级、领导与被领导的关系，而是出资者与企业法人的关系。国有资产经营公司以产权为纽带，行使出资者权利，并通过股东会，董事会与下属企业签定资产经营责任书，授权企业进行具体的经营活动，实现国有资产的保值增值。

3.3 建立有效的法人治理结构

国有资产管理体制问题如果不与法人治理结构相联系，那么国有资产管理体制就不能很好的建立。所谓法人治理结构是指公司作为一个独立的法人实体，为保证其正常运作而构建的一整套组织管理体系。这套组织管理体系是由股东会即所有者、董事会即决策者、经理人即经营者和监事会即监督者组成的一种组织机构。目前我国国有企业法人治理结构的基本特征是“政府干预下的内部人控制”。在建立现代企业制度的过程中，下放给企业的经营自在一定程度上落到了“内部人手中”，出现了经营者权利迅速膨胀而对其监督与约束力度大大减弱的趋势，因此必须健全和完善企业法人治理结构中的组织机构和互相制衡体系。按《公司法》的要求构建公司的股东大会、董事会、经理人员和监事会等组织机构。从组织制度上为建立公司法人治理结构提供组织前提，从权利设置上规范公司法人治理结构的制衡体系，为处理好信任托管和委任关系问题提供制度保障，明确划分董事会、监事会、经理人员的各自权利、责任和利益关系，建立一种明确而有效的制衡体系，既相互制约又相互配合，以实现对公司科学而有效的管理。同时还应建立外部监控机制，充分发挥银行在企业法人治理中的作用。银行的贷款已成为企业最重要的外部资本来源，银行作为企业最大的债权人，将监督贷款企业的动向，而且银行本身就有监控经济的职能。银行在信息收集、传递等方面应发挥其优势，承担对贷款企业的事前、事中和事后的监控以节约监控资源，降低监控成本。因此，在今后企业改革中，应尽快建立以董事会在治理结构中承担重要责任，同时充分授权的内控、外控相结合的治理结构。

3.4 提高国有企业经营者的整体素质，建立和健全国有企业经营者激励和监督约束机制

一方面，大力培育企业管理经营者人才市场，积极推进国有企业经营者的市场化、社会化、职业化．形成一个高素质的无行政依附和单位依附的企业家阶层，建立公开、平等、竞争、择优的企业家市场：另一方面，加强对经营管理者的教育培训，可以采用国外、国内培训相结合的方式，还可以通过国际互联网，利用国际上各类科技、经济、商情信息作为教学资源进行培训。建立和健全国有企业经营者激励和监督约束机制，可从以下四个方面着手：①经营者收入和企业经营绩效挂钩，实行年薪制；②把物质激励和精神激励结合起来；③加强和完善监督机制，把外部监督和内部监督结合起来；④建立和完善经营业绩考核制度和决策失误追究制度，实行经营者任期经济责任审计。

3.5 做好国有资产基础性管理工作，搞好资产评估。加强对无形资产的管理，准确量化国有资产

做好国有资产的基础性管理工作，如定期清产核资，查清资产存量；进行产权界定和产权登记，依法界定国有资产所有权、管理权和经营权；迅速提高资产评估水平，建立国有资产信息管理系统，为国有资产的管理和决策提供科学的咨询和依据等。同时资产评估机构应不断改进评估技术，广泛搜集市场信息，提高评估结果的准确性、公正性。要加强宣传，提高对无形资产重要性的认识，使社会形成保护和管理无形资产的共识。要普及法律知识，增强法律意识，懂得哪些是受法律保护的无形资产，哪些行为属于侵权行为，严格执法，严厉打击侵权行为。

参考文献

［1］张维迎．企业理论与中国企业改革［M］．北京：北京大学出版社，1999．

［2］王凤生．中国企业改革之探索［M］．北京：社会科学文献出版社，2001．