建我国低碳财税政策体系的建议

低碳经济是一种以低能耗、低排放为特征的经济发展模式。发展与减排并重是低碳经济遵循的主要原则，技术创新是关键所在，提高传统能源使用效率、扩大可再生能源的生产与消费比重则是发展低碳经济的主要途径。因此，鼓励技术创新、提高能效、开发新能源也就成了制定低碳财税政策的着力点。

一、发达国家低碳财税政策的经验及启示

纵观发达国家的低碳财税政策，主要有四大特征：一是在促进经济低碳化发展过程中，碳税或能源税受到广泛的重视与运用；二是在实施低碳税收政策过程中，大多秉持了税收“中性”原则，保证了宏观税负的基本稳定；三是注重发挥政府资金投入的“杠杆”作用；四是注重发挥市场机制的配合作用。

(一)碳税应用范围的扩大化。自从1990年芬兰在全球率先开征碳税以来，目前丹麦、挪威、瑞典、意大利、瑞士、荷兰、德国，以及英国、日本等国家也相继开征了碳税或类似的税种(气候变化税、生态税、环境税，或能源税等)，其目的是借政府“有形”之手解决环境领域的市场失灵问题，通过成本内化来促进企业减少温室气体的排放。

(二)碳税收入运用的定向化。为鼓励市场主体节能减排、促进低碳经济发展，政府需要增加相应的财政支出，而这些支出往往来自碳税收入。如英国的气候变化税是针对各行业在使用煤、电、气时征收的一种税金，其收入的绝大部分又通过各种方式回流到企业。在征收碳税时，大多数国家秉持税收中性原则，从而保证在总体上不增加市场主体的税收负担。

(三)低碳财税政策的杠杆化。在促进经济低碳化过程中，既需要对传统产业进行低碳化改造，又需要对新能源进行开发投资。所以，发达国家十分注重低碳财税政策的引导作用与杠杆作用，政府除了对节能减排项目进行直接的财政补贴外，还常利用担保基金、循环基金，以及风险基金(如英国的碳基金)等作为杠杆工具，引导社会资本参与各种能效项目、新能源项目的开发。

(四)低碳财税政策重在鼓励市场主体节能减排的自主化。通过强制性税收措施能够对控制温室气体的排放起到一定效果，但不是解决问题的最有效手段。发达国家在实施低碳税收政策时，还非常注重鼓励市场主体节能减排的自主性，即与政府签订自主减排协议的行业或企业，若能达到协议商定的节能减排目标，可以享受税收减免待遇。

(五)税制调整的“绿色化”。自20世纪90年代开始，西方发达国家普遍实施了税制的“绿色化”改革，目的是使税制从整体上不仅有利于经济的发展，也有利于资源、环境的保护。一是开征有利于控制气候暖化、保护环境的新税种，如碳税、气候变化税，以及生态税等；二是调整原有的税制中不利于环境保护的相关规定，从“谁污染、谁付费”转向“谁环保、谁受益”，征收环境税的出发点已不再局限于筹集环境治理资金，而是逐步扩大到促进生产方式、生活方式转向低碳化上来。

(六)行政措施、财税政策、市场机制的协同化。在节能减排的过程中，西方发达国家一般会综合性地运用到行政措施、财税政策，以及市场机制等手段，并不断地通过提高这些手段之间的协同化程度来更好地促进节能减排目标的实现。

二、几点建议

(一)建立低碳财税政策体系，促进经济增长模式转型。与西方发达国家相比，我国正处于工业化、城镇化加速发展的时期，节能减排问题显得更为突出与紧迫，但尚无完整的低碳财税政策体系。在节能减排问题上，主要靠行政命令从上至下分派减排指标，再从下至上逐级汇总任务完成情况，在以GDP为中心的政绩考核体制下，很难保证地方上报的数据中没有“水分”。行政手段有余，而经济措施不足正是我国治污效果不佳或时有反复的主要原因。在能效投资、新能源开发等方面，有一些财政支持与鼓励政策，而对高能耗、高排放缺少必要的经济约束手段，其表现之一就是缺少相应的税收调控工具。如碳税、硫税、能源税等能够使环境成本内化的税种，在我国基本上仍属空白。必须尽快建立、健全符合中国实际的低碳经济政策体系，尤其是低碳财税政策体系。一是对市场主体的节能减排行为起激励作用的财政支出政策体系，二是对市场主体的耗能排放行为起约束作用的税收政策体系。前者主要包括国债投入、财政补助、贷款贴息，以及政府采购等政策措施，通过这些措施，政府可以相应地降低市场主体在能效投资、新能源开发等方面的成本支出，达到鼓励全社会主动减排的目的；后者主要是指与能源消费有关的各种税费征收措施，其目的是增加市场主体的能源使用成本，进而约束市场主体的能耗行为。

(二)增设低碳预算支出项目，保障节能减排投入的稳定性。将促进经济低碳化发展的政府财力支出纳入财政预算支出范畴，并增设相应的低碳预算支出项目。在条件成熟时以立法形式确立低碳预算支出的规模与年均增长幅度，保证国家低碳经济发展战略的顺利执行；同时，也使得财政在履行发展低碳经济职能时，有法可依，有据可循。

(三)适时开征碳税，逐步扩大征税范围。随着我国经济快速发展，资源环境承载能力变得越来越脆弱，节能减排的内在压力与日剧增，迫切需要设计更有针对性和行之有效的税收体系。在“十二五”期间，应将开征碳税纳入议事日程。根据循序渐进的原则，在开征碳税之初，以重工业领域为主，随着时机成熟再逐渐扩大到建筑、交通、公共机构和公用事业领域，最后争取到“十三五”期间，将碳税覆盖到居民家庭。税率也应遵循从低到高的原则，给市场以充分的调整与适应时间。

(四)推行“中性化”的低碳税收政策，维护企业的市场竞争力。即通过补贴、税收返还以及降低其他税收收入等方式，以实现社会总体税负水平基本保持不变，避免因税负增加而弱化了企业的市场竞争力，特别是企业在国际上的竞争力。

(五)实施税制“绿色化”改革，增强税收的环境保护功能。低碳化是一种国际趋势。为了适应这一趋势，我国需要进行新一轮的税制调整与改革，尽快建立健全与资源节约、环境保护有关的税收制度，研究开征碳税、能源税或类似税种的可行性。税制的绿色化改革就是逐步增加对生态环境有害行为的征税力度，而相应减轻其他税种收入。税收的目的也不再单纯是为了增加财政收入，而是要兼顾环境保护的目的。要“渐进式”推进改革，逐步增强税收的环境保护功能。在开征碳税、能源税，实施税制的绿色化改革之前，应对现行税制进行调整：1、扩大消费税的征税范围，将高能耗、高污染产品纳入征税范围；2、提高资源税税率，扩大资源税的征收范围，促进资源的综合利用；3、取消高能耗、高污染产品的出口退税待遇等。同时，对于积极从事新能源开发、节能投资的企业，在增值税、所得税方面，给予更多的税收减免待遇。由于我国现在还没有真正意义上的碳税或能源税，通过调整消费税、资源税征收范围与税率水平，可以在一定程度上起到征收碳税或能源税的作用，进而实现税制的“绿色化”目的。

(六)健全相关配套机制，充分发挥低碳财税政策效率。低碳财税政策体系是政府为了发展低碳经济而嵌入整个经济体中的一系列政策工具集合。仅凭低碳财税政策本身难以实现政府的预期目标，其功能的正常发挥，还需要有相应的配套机制在其中起桥梁与辅助作用。如能效标准及审计制度、绿色认证制度、低碳中介服务机制、碳排放交易市场机制、自愿减排协议制度等。可将能效审计制度、绿色认证制度、低碳中介服务机制等先确立与推广开来，尤其是其中的能效标准及审计制度，对低碳财税政策效率的发挥具有重要的支撑作用。