新中国广播电视行政管理体制的演变

新中国成立六十年来,广播电视行政管理体制是国家行政管理体制的一部分,涵盖的内容很多。为了便于叙述和研究,本文将广播电视行政管理体制60年的演变历史划分为若干阶段,着重围绕职能配置、机构设置、运行机制和管理方式、行政监督和效能监察、施政理念即管什么、谁来管、怎样管、管得如何、为谁管等内容,选择最能反映各个阶段特点的重大事件、典型事件加以记述或归纳。

按照上述思路,广播电视行政管理体制60年的演变历史,大致可以划分为七个阶段。从1949年10月中华人民共和国成立,到1956年社会主义改造基本完成的7年,为初创期;从1957年到1966年5月“”前的10年,为健全期;从1966年5月开始,到1976年10月“”被粉碎的10年,为受挫期;从1976年10月“”被粉碎,到1982年5月广播电视部成立前的6年,为恢复期;从1982年5月广播电视部成立,到1992年中共十四大召开前的10年,为变革期;从1992年10月中共十四大召开,到2002年10月中共十六大召开前的10年,为转型期;从2002年10月中共十六大召开至今,为创新期。

初创期(1949年10月――1956年底)

新中国刚刚成立,我党开始领导全国各族人民有步骤地实现从新民主主义到社会主义的转变。为了适应有计划大规模经济建设的需要,自1952年开始,我国进行了首次政府机构改革。广播电视行政管理体制的初创,就是在这样的大背景下,在解放区人民广播事业的基础上,适应新中国广播事业发展需要的情况下完成的。

解放区人民广播事业到1949年10月1日新中国成立前夕,已经达到了一定的规模,形成了相应的管理制度。其要点除关于广播电台管理和新闻宣传管理的具体规定外,主要有:(一)为适应广播事业日趋扩大的需要,中共中央决定将原新华总社的口头广播部扩充为中央广播事业管理处,领导和管理全国广播事业。其主要职责是直接领导与管理北平新华广播电台;计划与建立全国广播网;指导各地广播电台的业务;训练广播事业干部;管理各地私营广播电台等。(二)该处与当时的北平新华广播电台(1949年9月改名为北京新华广播电台,1949年12月5日改名为中央人民广播电台)合二为一,与新华总社是平行组织,同受中央宣传部的领导。(三)地方则由中央局所在地人民广播电台领导和管理所属区域的广播事业。(四)中央局所在地人民广播电台的日常工作由中央局宣传部管理,其重要工作方针、重要技术设施与重要人事配备须报告中央广播事业管理处批准;普通城市人民广播电台的日常工作由所在地的市委、区党委、省委宣传部管理,其重要工作方针、重要技术设施与重要人事配备须报告中央局所在地人民广播电台批准。新中国广播电视行政管理体制的初创,既继承了解放区人民广播事业的管理制度,又考虑了新中国建立初期广播事业百废待举的需要,呈现以下一些特点。

一、中央政府成立了专门的广播事业管理机构,地方政府专门广播管理机构的成立仅仅开了个好头。新中国刚刚成立,中央广播事业管理处便改组为广播事业局(以下称中央广播事业局),①直属中央人民政府政务院新闻总署领导,成为新中国广播事业的行政管理机关。1952年2月新闻总署撤销后,改由政务院文化教育委员会直接领导,宣传业务由中央宣传部领导。从1954年11月起,中央广播事业局便成为国务院直属机构之一,技术、行政业务由国务院第二办公室(一度由文化部)领导,宣传业务仍由领导。②建国初期,地方政府并没有设立专门的广播事业管理机构,设中央局的时候,由中央局所在地人民广播电台领导和管理所属区域的广播事业;中央局撤销后,由省级人民广播电台负责领导和管理本省的广播事业。1956年2月20日,国务院根据农村广播网的建立和迅速发展使得省级人民广播电台管理起来越来越力不从心的实际,发出了《关于农村广播网管理机构和领导关系的通知》。文件除规定中央广播事业局设立相应机构负责全国农村广播网建设外,还要求各省、自治区、直辖市人民委员会(即现在的人民政府)设立广播管理局或处,负责本省(包括城市郊区)农村广播网的建设。③根据这个文件精神,山东、贵州、江西、福建、黑龙江、江苏、山西、广东、内蒙古、湖南、广西、河北、安徽等13个省、自治区当年就陆续成立了广播管理局或广播管理处。

二、广播管理机构肩负着双重职能,既是新闻宣传机关,又是事业管理机关,管、办合一,所以又有“三位(宣传、技术、行政)一体”之说。当时中央广播事业局的内设机构有秘书室(含人事处、财务处、行政处),编辑室(中央人民广播电台编辑部、国际广播编辑部、地方台编辑研究室),技术室,工程处,工务处,研究室,编制536人。主要职责是领导全国各地人民广播电台,审核批准各地人民广播电台之重要工作方针、重要技术设备、重要人事配备;普及人民广播事业,推行中心城市的有线广播建设,以组织和教育工厂、机关、团体、部队、学校的听众;指导与管理各地的私营广播电台;培养与训练广播事业干部。④这些职责不是一成不变的,而是随着事业的发展不断变化的。比如指导和管理各地的私营广播电台,这项职责随着1954年私营广播电台社会主义改造的完成,退出了中央广播事业局的职责范围。而农村广播网的建立和迅速发展,以及广播艺术团体的成立、人民唱片事业的兴起、广播器材厂的开办、修理服务部的设立、广播报刊的出版、监测台的建立等又不断扩大了中央广播事业局的职责范围。地方广播管理机构起初是由中央局以及中央局撤销后的省、自治区、直辖市人民广播电台担任,后来成立的专门广播事业管理机构,一般和广播电台合署办公,由台长兼局长,两块牌子,一套人马。

三、地方广播事业以中央广播事业局为主,实行中央广播事业局和地方政府双重领导。1955年9月12日,国务院的《关于地方人民广播电台管理办法的规定》明确规定,各省、自治区、直辖市、省辖市人民广播电台为各省、自治区、直辖市、省辖市人民委员会主管广播事业的直属机构,受各该级人民委员会及中央广播事业局领导。具体说来,就是各省、自治区、直辖市人民广播电台的编制、财务、计划和一般行政业务,受各级人民委员会领导;其广播业务(新闻宣传)、广播技术和广播事业建设,受中央广播事业局领导;省辖市人民广播电台的上述业务,由中央广播事业局通过该省人民广播电台加以领导。1956年2月国务院发文要求各省、自治区、直辖市人民委员会成立广播管理机构的时候,再次明确省、自治区、直辖市的广播管理机构属于该级人民委员会,业务上受中央广播事业局的领导。

四、中央广播事业局管理全国广播事业的方式,主要是通过行政手段进行直接管理。通过行政手段,就是凭借上级与下级之间的领导与服从关系,采取从上到下层层下达指示、命令、决定的方式实施管理。人们只要看一看国务院《关于地方人民广播电台管理办法的规定》,为中央广播事业局管理地方广播电台所列的12项工作,⑤就能了解一个大概。其中批准地方电台的广播时间表,审核地方电台广播事业年度计划,代办广播器材和国外订货,已经是相当具体的事务;管理由地方电台承担的中央电台集体记者,供给地方电台适用的文稿、录音带及专用唱片。这些现在看来有点不合时宜的做法,在当时却是十分必要的。其一,新中国刚刚成立,发展广播事业有许多事情要做;其二,地方广播管理机构不健全,无力承担相应的管理任务;其三,地方广播事业本来就是实行以中央广播事业局为主的领导体制。

健全期(1957年初――1966年5月)

为适应我党领导全国各族人民开始全面建设社会主义的需要,这个时期广播电视行政管理体制在初创的基础上,从三个方面进行了健全。一是完成了省级政府专门广播管理机构的建立;二是将地方广播事业由中央广播事业局领导为主,改为以地方政府领导为主;三是形成了指导广播电视宣传的系统意见《宣传业务整改提纲(草案)》。

我国的广播事业管理机构,均孕育于广播电台,叫做“先有台,后有局”,1965年4月,自治区广播事业局的成立标志着全国专门的省级广播事业管理机构普遍建立。省级广播管理机构不像中央广播事业局那样稳定,多数在1959年至1961年国民经济困难时期及1961年至1965年国民经济调整时期经历了被撤销的波折,特别是1962年7月27日,国务院批转的中央广播事业局《关于全国广播事业调整方针和精简工作的报告》,发出“撤销各省、自治区、直辖市广播管理机构,但可保留名义,与省、区、市人民广播电台合署办公”⑥的指令前后,形势更加严峻。不过,国民经济调整期间及其调整过后,这些被撤销的省级广播管理机构又陆续恢复了建制。

地方广播事业由中央广播事业局领导为主,改为以地方政府领导为主,其标志是1957年12月27日,国务院发出《关于改进文教事业管理体制的规定》,提出地方广播事业由地方管理,但地方广播电台的频率和发射功率的确定和变更,由中央广播事业局核定。⑦这对调动地方的积极性,推进广播事业的快速发展,无疑是有积极意义的。这样做,也符合当时的内外环境。其一,同志1956年4月发表《论十大关系》的讲话,提出应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。⑧1956年下半年,中央提出《国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)》,1957年开始了以扩大地方自为主要内容的政府机构改革,陆续向地方下放由中央集中管理的企业和事业单位。⑨其二,广播事业原有的门类扩大了规模,新的门类如电视事业、广播教育事业、广播科研事业不断增加,使得中央广播事业局难以实施有效管理。其三,地方省级广播管理机构健全了,有能力在地方党委和政府领导下,按照中央广播事业局制定的统一政策和标准,做好本省的广播管理工作。

《宣传业务整改提纲(草案)》是在对中央人民广播电台、北京广播电台、北京电视台(1958年5月1日开播)和部分地方台进行调查研究的基础上,经过局党委多次讨论修改,在1964年4月召开的第八次全国广播工作会议上讨论通过的。这份提纲的可贵之处,就在于它具有丰富的内涵和强烈的现实针对性,既有对新中国成立以来宣传业务的基本估计,又对改进新闻性、知识性、文艺性和服务性节目逐个提出了意见,明确了比例关系,对中央人民广播电台、北京广播电台、北京电视台的宣传分别提出了要求;既阐明了关于表演团体、唱片出版、播音翻译、听众联系工作的方针,又对运用社会力量、重视调查研究、加强业务领导提出了希望。所谓强烈的现实针对性,说的是提纲原本是为纠正1958年以来广播宣传上的错误、做好第三个五年计划(1966-1970)广播电视工作而制定的,事前又做了大量的调查研究工作。所以“它的制定和实行,有助于扭转长期以来对广播电视工作的错误认识,减轻‘左’倾思想对广播电视宣传的影响,并为广播电视走出困境、不断发展指明方向。”⑩,一年后开始了,这份提纲并没有得到全面、深入的贯彻执行。

这个时期,中央和地方广播管理机构曾实行过党委领导制和政治工作制。中央广播事业局于1963年12月正式实行党委制、政治委员制和政治工作制。{11}局有专职书记,为党委第一书记;有局长,为党委第二书记。内设机构有政治部、总编室、局务办公室、技术部;对内广播部、对外广播部、北京电视台、中央广播文工团、中国唱片社、北京广播学院(1959年9月7日成立),编制3797人。{12}地方广播管理机构自1964年开始,也先后设立了党委会、政治处等机构。

受挫期(1966年5月――1976年10月)

10年,是我党、我国和全国人民遭受挫折和损失最严重的时期,趋于健全的广播电视行政管理体制,这个时期也受到严重挫折。受挫最明显的,是广播管理机构不能正常地发挥作用;受挫最深重的,是广播电视管理工作的一系列指导方针和原则遭到破坏。

“不过,由于广播电视科研人员和工程技术人员坚决贯彻国家计划,做出不懈的努力,广播电视技术事业在十年内乱期间仍取得一定的进展”。{13}这里需要特别提到的是,1969年财政部与中央广播事业局联合发出通知,解决了县广播站日常事业经费列入国家预算、公社广播站日常事业经费列入地方预算的问题;1973年中央广播事业局召开全国广播规划座谈会,正式提出建立有线广播的独立传输系统,彻底解决了广播、电话共用一条线的矛盾,促进了农村广播网快速发展。与此相适应,地(市)、县两级广播管理机构,在这个时期也有一定程度的发展。这为广播管理机构从上到下形成完整的体系奠定了基础。(未完待续)

(作者单位:抚州市广播电视局)

栏目责编:陈道生

注释

①据赵玉明主编的《中国广播电视通史》脚注,广播事业局自1967年12月起,一度列为中共中央直属部门系列,中央有关文件开始使用中央广播事业局的名称,直到1982年广播电视部成立。为使行文前后一致,本文对广播事业局统称中央广播事业局。

②⑤⑩{13}徐光春主编:《中华人民共和国广播电视简史》,第11、12、83-84、165页。

③赵玉明,王福顺主编:《中外广播电视百科全书》,第225页。

④{12}北京市地方志编纂委员会:《北京志・新闻出版广播电视卷・广播电视志》,第496、497页。

⑥⑦{11}《当代中国的广播电视》编辑部:《中国广播电视大事记》,第159、99、172页。

⑧《著作选读》下册第729页。

⑨周天勇,张占斌执笔:《八次改革》,人民网理论频道,2008年5月6日。