电子政务管理作用与影响分析

战略管理思想与方法在私营部门及欧美等发达国家的政府部门已得到广泛应用，而在中国政府等公共部门的应用尚属新的尝试。回溯其发展过程，政府部门战略管理是20世纪80年代初随着“新公共管理运动”的兴起而发展起来的，是“（新）公共管理”范式的重要组成部分[1]。自此，公共部门比以往更关注长期计划，试图改变传统行政模式过分关注内部问题而产生的短视行为[2,3]。到90年代中期，政府部门开始将战略规划方法应用于政府组织的信息系统（IS）规划，主要以提高政府部门内部信息管理水平、满足信息需求为基本出发点，研究部门内部IS的战略规划方法[4,5]。随着电子政务（E-Gov）的应用与发展，21世纪初各国政府开始将战略管理理念引入到电子政务的管理实践[6]。美国行政管理与预算署（OMB）分别在2002、2003年和更新了“电子政务战略”（The E-governmentStrategy），提出了未来5年电子政务发展与应用的战略目标和重点应用领域[7,8]。作为中国电子政务建设最早的战略方案——《国家信息化领导小组关于中国电子政务建设的指导意见》（中办发[2002]17号）指明了电子政务建设的总目标和重点发展领域。2006年《国家电子政务总体框架》的及2008年政务信息资源目录体系与交换体系的实施，均从战略层的高度明确了中国电子政务的发展方向与重点领域。战略管理方法逐渐被广泛接受并应用于电子政务发展与管理工作。在学术层面上，国内外学者也对电子政务战略管理的诸多问题进行了探讨。Melitski认为，战略管理是电子政务发展与应用中不可或缺的重要组成部分，并把战略管理列为影响电子政务应用效果的核心变量之一[9]。姜奇平[10]、芳汀[11]、胡广伟等[12,13]也都从电子政务战略管理的概念、过程、方法、应用案例等方面进行了探讨。然而，中国政府部门正在进行的电子政务战略管理尝试是否对电子政务服务绩效存在影响以及影响的方式、路径如何等，尚需实证的验证。下文在文献[21]提出的电子政务服务能力测评模型的基础上引入战略管理因素，尝试分析政府职能部门战略管理与电子政务服务能力组成要素之间的影响关系与影响路径，从而为政府职能部门电子政务战略管理的切入点及着力点提供事实与理论依据。

一、研究模型及假设

（一）电子政务服务能力测评模型

基于文献[14-16]对电子政务服务能力测评模型（EGS-CMM）的研究及改进，文章采用文献[14]中提出和实证过的三维度模型作为本研究中的测评模型（参见图1）。该模型包括三个维度五个部分，分别为内容能力维、服务传递能力维与应变能力维，其中内容能力维又分为信息服务能力（Information ServiceCapability，ISC）、事务服务能力（Transaction ServiceCapability，TSC）和参与服务能力（Participating ServiceCapability，PSC）。⒈内容服务能力维电子政务服务内容是政府应用信息通信技术（ITC）向公众、企业输出的“产品”，是纳税人真正愿意“付费”的“价值”所在。该“价值”主要包括信息服务（Information Service，IS）、事务服务（Transaction Service，TS）和参与服务（ParticipatingService，PS）[17,18]。由于这三类服务均为内容，因此，信息服务能力（ISC）、事务服务能力（TSC）和参与服务能力（PSC）被归为一个维度——内容服务能力（Content Service Capability，CSC）。⒉服务传递能力维服务传递能力（Service Delivery Capability，SDC）是电子政务服务提供过程中表现出来的特性，是提供满意服务的过程化衡量指标。其中，“安全”体现了服务系统是否能很好地保护用户的隐私，“可靠”体现服务系统是否能持续、稳定地提供服务，它们的水平对用户是否愿意使用电子政务服务（信任度）有重要影响[19]。“易用”“便捷”以及“流程性”体现服务系统的“友好”水平，用户不需要掌握高深的IT技能，凭借服务流程图的帮助，就可以很快地找到所需的内容，可以提升用户使用电子服务的意愿[20-22]。⒊应变能力（ODC）维能力存在并体现于组织的实践活动中，与组织学习、组织创新存在密切关系[23,24]。电子政务服务能力的提升也以知识、技能、技术的提升为基础，通过持续开发政府组织的信息资源（服务资源开发能力），重组、匹配政府组织业务流程与IT应用的关系（配置能力），学习与推广成功的应用案例（技术复制能力），从容应对突发事故对服务造成的影响（应急能力），动态地满足公众、企业服务需求的变化等方面体现出来[25,26]。可见，电子政务服务的应变能力具体体现在政府职能部门的服务资源开发能力、配置能力、技术复制能力、应急能力上。⒋电子政务服务能力测评模型各组份间的关系应用验证性因子分析（CFA）和路径分析（PA），有关研究表明，中国地方政府电子政务服务能力各组份之间的影响关系和影响路径如图2所示[14]。应变能力、服务传递能力对服务内容能力均有显著、直接、正向影响；同时，应变能力还对服务传递能力有显著、直接、正向影响，对内容服务能力存在显著、正向、间接影响。

（二）电子政务战略管理对服务能力的影响路径模型及假设

根据国外学者[27,28]关于战略管理的概念，可以认为电子政务服务战略管理就是制定电子政务服务战略并实施和评价战略的过程。Melitski认为，战略管理是电子政务发展与应用中不可或缺的重要组成部分，并把战略管理列为影响电子政务应用效果的核心变量之一。他通过大量调查发现，政府是否进行电子政务战略管理对电子政务发展水平存在显著影响[9]。因此，我们尝试将电子政务战略管理这一变量引入，探讨电子政务战略管理对电子政务服务能力的影响关系及路径。为此，我们作出3个假设。假设1：战略管理（SM）对应变能力（ODC）存在正向影响关系；假设2：战略管理（SM）对服务传递能力（SDC）存在正向影响关系；假设3：战略管理（SM）对内容服务能力（CSC）存在正向影响关系。在具体研究中，我们从过程管理的角度，从战略分析与规划、战略匹配、战略评估与调整三个方面测量中国地方政府电子政务服务战略管理的应用情况，并构建了研究模型（参见图3）。

二、数据收集与整理

（一）问卷设计

问卷的设计分3步完成：首先，进行测量项目的构建与定义，初步形成评测量表。然后，邀请江苏省科技厅、江苏省发改委、江苏省信息中心、清华大学、合肥工业大学、南京大学等单位的11位专家，通过专家访谈、专题研讨等方法对量表结构与内容进行论证与改进；以此为基础，开发完成了访谈问卷和标准问卷。其中，访谈问卷用于访谈与调研，针对量表中的指标、问题与政府专业人员和领域专家进行面对面沟通，记录他们的想法、建议，并对标准问卷进行改进，形成成熟问卷（参见表1）。观测项目的测量采用Likert5级量表。

（二）数据收集

数据的收集以访谈、纸质问卷调查为主，以网站、电子邮件和论坛调查为辅。对调研对象的选取参考如下原则：①以政府职能部门在职公务人员为主，包括供水、供电等以企业模式运营的公用事业单位的工作人员；②懂IT、电子政务，至少对电子政务有基本的了解；③有完整的10—15分钟的时间完成调查问卷；④有一定约束力来保证问卷的质量。综合上述考虑，我们选择合作的政府部门、高校在职MPA学员作为主要调研对象。调研工作从2009年8月份展开，8月至9月为预调研阶段，采用面谈、电话访谈、Email方式发放问卷120图3　研究模型表1　调查问卷的结构份，收回有效问卷99份，有效问卷比例为82.5%；2009年10月至2010年1月24日，进行了第二轮调查（正式调查），共发放标准版问卷1822份，收回问卷1253份，回收比例为68.77%（参见表2）。

（三）数据整理

高质量数据是数据分析工作的基础。在发掘出有价值知识之前，对原始数据进行预处理是一项必要的工作[29]。数据整理工作包括4个步骤：第一步，清除低质量样本，如空白样本20个、空值过多（一个以上理论1阶因子的项目数据全部空白）的样本62个。第二步，清除大量数据连续相同的样本，如全部相同样本39个，相同过多（一个以上理论1阶因子项目数据全部相同）的样本62个。第三步，按调查对象清理，对样本进行分类，分为A类（包括各级政府单位以及供水、供电等公用企业单位，860个样本）、B类（包括公立医院以及学校的科研院所、事业单位，165个样本）、C类（包括企业、私立医院等，26个样本）、D类（单位不详，158个样本）；清除非公共服务领域和来源不详的样本，比如学校、医院、企业及单位不详的样本，剩余样本860个。第四步，数据插补，用预期极大似然估计法（EM）对含有少量缺失值的样本进行修复，蒙特卡罗检验（Monte Carlo Test）表明该方法比删除个案和单值插补更有优势，比Listwise Deletion（LD）、MeansImputation（MI）方法出现更少的估计偏差（Bias），比Pairwise Deletion（PD）方法估计结果更精确，最终得到数据完整的样本860个。

三、模型的检验与路径分析

采用两阶段验证性因子分析（CFA）对模型进行检验，第一阶段的CFA检验测量模型因子结构的拟合性；第二阶段采用高阶CFA（HCFA）评估结构模型的拟合性。基于HCFA的结果，进一步解释各因子之间的影响路径。CFA能检验理论模型构建的合理性，既能检验聚敛效度，也能检验区分效度，结构模型则可提供预测效度的证据。两阶段的检验均用Lisrel8.70软件极大似然估计（Maximum Likelihood，ML）法进行。

（一）测量模型的检验

测 量 模 型 （ M1） 由 观 测 变 量 （ 指 标 I S C 1 —ISC4，…，SM1—SM3）与因子（内生潜变量ISC—SM）构成（参见表3），运用CFA检验模型的拟合性，根据拟合性的好坏判断理论（假设）模型是否能描述实际观测数据间的关系，以此反证理论模型是否能反映实际问题。M1的拟合指数表明，测量模型的2∕df为2.75，一般当模型的估计参数偏多，样本量较大时，该值会偏高，但仍然在“较好拟合”（2，4）的区间内[30]；RMSEA为0.045，落在惯用的RMSEA≤0.08的标准以内；NFI（0.946）、NNFI（0.960）、CFI（0.965）、GFI（0.938）均超过0.90的惯用值，表示模型的拟合度非常理想。当然，M1的修正指数（MI）还建议模型可进一步改善以提高模型的拟合优度，但实验结果表明改善模型的拟合度则偏离了理论解释的合理性，这里不做赘述。表3报告了M1各参数的估值结果，各参数的显著性检验均达0.001的水平，为有效统计量。各项目的标准化因子载荷（SFL）均大于0.63，即该因子可以解释40%以上观测变量的变异量，同时观测变量反映因子的能力也达到良好水平之上[31]；除SDC（0.45）外，其他平均变异萃取量（AVE）均大于0.50，表明此模型具有较好的聚敛效度（Construct Validity），题目的内在一致性、稳定性良好。所有项目的R2均大于0.40，表明模型信度较高。各因子的组合信度（CR）均大于0.80，表明各因子的内在拟合良好，具有较高的组合信度。可见，本文提出的理论（假设）模型能够很好地描述实际观测数据间的关系，也因此表明理论模型能较好地反映研究的实际问题，即所采用的各观测变量能较好地测量中国地方政府职能部门电子政务服务能力与战略管理间的结构关系。

（二）结构模型的检验

第二阶段模型（结构模型M2）验证的目标是检验战略管理因子（SM，外源潜变量）与服务能力因子之间的关系。第一阶段的分析表明测量模型拟合度良好，为结构模型的检验提供了良好的基础。结构模型的检验将进一步分析SM与ODC、SDC、CSC之间的理论关系，验证假设的合理性。表4为模型拟合指数，M2各参数的估计结果（表4第2行）表明，2∕df （2.75）落在区间（2，4）之内；RMSEA为0.045，小于惯用的RMSEA=0.08标准；NNFI（0.96）、CFI（0.97）、GFI（0.94）均超过0.90的惯用值，表示结构模型的拟合度非常理想。

（三）路径分析

表5为第二阶段各参数的估计结果，数据表明，战略管理（SM）对应变能力（ODC）存在显著、正向的影响，假设1得证；同时，战略管理（SM）对服务传递能力（SDC）也存在显著、正向影响，假设2得证；而战略管理（SM）对内容服务能力（CSC）无直接、显著影响，但通过应变能力（ODC）、服务传递能力（SDC）有着间接、显著影响，因此，假设3部分支持。图4为路径分析结果。数据与路径关系表明，对电子政务服务进行战略管理有助于提高中国地方政府职能部门在IT创新，信息资源开发，IT复制、配置及应急管理方面的能力，即有助于政府各职能部门在快速变化的社会与技术环境中识别用户需求，开发与配置数据、信息、硬软件资源，学习和复制先进技术，创新性地应用于提供高效、高质量的电子政务服务上。同时，对电子政务服务进行战略管理还有助于提高地方政府职能部门提供电子服务的安全性、可靠性、便捷性、易用性以及流程性，有利于提高用户的满意度指数。而战略管理对电子政务服务内容能力的影响则是间接的，这说明中国现阶段各级政府部门在电子政务服务的战略管理上重点关注的是如何敏感地察觉用户需求与技术发展等外部环境的变化，并在服务提供的技术、方法环节上保证用户有较高的满意度，并通过这两个方面的应用来促进服务内容的建设。

(四)结论与讨论

应用电子政务向公众和企业提供高质量、低成本、便捷实用的公共服务，是中国政府行政体制改革、信息化建设以及服务型政府建设的重要目标。从根本上讲，电子政务的服务能力是向公众、企业提供满意的电子服务的内生力量。研究表明，政府职能部门电子政务服务战略管理（SM）对电子政务服务的绩效存在显著影响[9]。本文的研究则表明，SM具体从两个角度影响电子政务服务能力，一是直接影响，影响电子政务服务能力的应变能力和服务传递能力；二是间接影响，通过应变能力和服务传递能力间接影响内容服务能力。关于本文的研究，不能说在实际工作中战略管理的影响与作用都一定与模型的验证结果及路径分析结果完全一致。比如，在加入战略管理变量后，对原测量模型带来的一些细微变化（通过比较前后模型路径系数的变化可知），战略管理对内容服务能力无直接影响等等。而战略管理从两个层面上（应变能力、服务提供能力）上直接影响电子政务服务能力，这与中国电子政务建设工作的现实情况比较一致。在管理方法上，战略管理是高层面的策略与计划，关注内外部环境，因此，对需求变化、服务满意度的关注度也较大。对内容服务能力的间接影响是由于对外部环境的关注进而传导至服务内容设计的层面。

综上所述，战略管理在中国地方政府职能部门建设与发展电子政务服务上的应用，对及时发现内外部环境变化、制定应变策略、提高用户满意度方面有较大的作用。尽管对内容服务能力的影响并不能达到立竿见影的效果，但对长期服务绩效具有间接的作用。各级地方政府职能部门应当重视战略管理的重要性。