关于建立我国矿山土地复垦制度化的研究

矿产资源开发利用在国民经济和社会发展中发挥着十分重要的基础性作用。有资料统计，95％的一次性能源、80％以上的工业原料、城市化建设中的基础建设的建筑材料都取自于矿产资源。矿产资源的开发不仅解决了很多就业问题，而且为我国的经济建设和社会发展做出了很大贡献。但是矿产资源的开采过程中由于多方面因素，也带来了严重的环境问题和社会问题。尤其是对矿山的土地资源产生了严重的负面影响。因此，应加紧对我国矿山土地复垦制度化建设。

一、我国矿山待复垦土地工作存在的问题

我国正处于工业化快速发展阶段，大规模的生产建设活动占了大量土地资源，使原本就十分紧张的耕地保护形势更为严峻。据粗略估算，目前我国各种人为因素造成破坏废弃的土地约2亿亩左右，约占耕地总面积的10％以上。其中仅采矿破坏的土地面积就达9000万亩。这些被破坏的土地多数为基本农田，土壤肥沃，基础条件较好。如能按照“因地制宜，综合整治，宜耕则耕，宜林则林，宜渔则渔，宜草则草”的原则进行复垦利用，则可产生巨大的社会效益和经济效益。但待复垦土地资源工作存在很多问题。

1．政府和社会对于土地复垦工作的认识尚未到位。很长一段时间以来，各级政府、各企业将GDP的增长率看作衡量自己工作成绩的主要指标，甚至是唯一指标。将发展经济与保护资源、保护环境绝对化、对立化，忽视、漠视对资源和环境的保护，结果造成巨大损失和严重后果。如采矿业，作为国民经济和社会发展最前端的基础性产业，它为我国的经济建设作出了巨大贡献，但由于过分强调经济效益，忽视了土地的保护和资源的合理开发，结果造成了非常严峻和突出的矿山环境问题：土地破坏、水土流失、土壤退化、植被破坏、地质灾害频发、“三废”污染加剧等。

2．土地复垦的法制体系建设仍需加强。我国目前还没有一部专门的土地复垦法律，这与我国的资源环境战略以及土地复垦的形势和任务不相适应。正在实行的《土地复垦规定》是计划经济的产物，可操作性差，随着情况的不断发展变化，已不适应市场经济的发展和土地复垦实际的需要。新修订的《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》和制定的《煤炭法》、《铁路法》等法律中虽然都有土地复垦方面的规定，但仍有很多原则性问题无法得到解决。如新中国建立之前和计划经济时期所形成的矿山开采破坏的土地和无法寻找矿主破坏的土地由谁来复垦?谁来承担复垦责任?土地复垦过程中，各方责、权、利关系应遵循怎样的原则?如何进行监督等都不太明确。所以必须尽快建立相应的法律体系，使土地复垦有法可依。

3．需要切实可行的措施保障土地复垦资金投入。以美国为例，除了用法律手段规定复垦责任人的复垦义务外，还通过实施复垦保证金制度，确保土地复垦有充足的资金来源；针对历史遗留下来的土地复垦问题，则通过建立废弃矿山复垦基金加以解决。在我国，由于缺乏有效的措施且各方面重视不够，土地复垦的资金渠道无法保持通畅，每年复垦土地的数量远远跟不上破坏土地的数量。另一方面，对于计划经济时期遗留下来的土地复垦问题，有关各方也没有提出切实可行的解决方案。所以如何确保充足的资金来源是我们当前亟待解决的难题。

4．土地复垦工作在制度、机制等方面缺乏创新。由计划经济转变为目前的社会主义市场经济，要做好土地复垦工作。首先，要在理论上进行研究，结合国外发达国家的经验和我国国情，探索出切实可行的道路。其次，还要在协调机制、约束机制、监督机制等方面制定相应的配套政策：由于土地复垦属于地政工作的范畴，但又与矿产开发、地质环境保护有着密切的联系，所以需要地政和矿政密切配合，加强协作。由于土地复垦与广大群众的利益密切相关，要做好这项工：作需要群众的积极参与，所以还要出台一些政策，鼓励社会监督、群众监督。再次，还要在适当的时候实行土地复垦保证金等制度，为土地复垦创造良好的制度环境。

二、我国矿山土地复垦制度化建设措施

1．针对问题，提出矿山土地复垦整理对策。在新形势下，矿山土地复垦整理面临的困难和主要问题。一是对矿山土地复垦整理的重要性认识不足，观念比较陈旧，长期以来重视农业方面的复垦利用，缺乏分类指导，因地制宜，长远规划、全面发展的观念。二是复垦整理量大，资金缺乏。按《土地复垦规定》要求，生产建设中破坏的土地，土地复垦费用从“企业更新改造资金和生产发展基金中列支”，而多年来，矿山企业经济效益不高，企业很难拿出资金进行复垦。三是矿山土地复垦整理涉及面广。相互协调难度大。要针对问题，深入调查研究，采取相应的可行性对策措施。

2．加强协调，制定矿山土地复垦整理规划。党的十六大以来，以同志为总书记的党中央，不断推进理论创新，提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会，其核心就是以人为本、全面协调可持续发展，从而促进人与自然的和谐。对此，结合到矿产资源的开发利用过程，就是我们应树立重建矿区生态，实现矿区生态可持续发展的战略。因而，各级政府应加强领导，围绕实现矿区生态可持续发展的战略，把矿山土地复垦整理提到重要议事日程，相关部门应协调配合，在调查研究的基础上，制定规划，付诸实施。

3．依法实施，出台矿山土地复垦整理优惠政策。认真贯彻执行“土地管理法”、“土地复垦规定”等法律法规和相关政策对正在开采的矿山企业，按照“谁破坏、谁治理”的原则，责令有关矿山企业实施土地复垦整理。同时政府要出台相应的政策，鼓励对老矿山土地进行复垦整理。并按照“谁复垦、谁受益”的指导思想，给予从事矿山土地复垦整理的单位和个人以政策优惠。认真贯彻执行“矿产资源法”，严格依法审批新办矿山，一律实行矿山生态环境治理备用金制度，要按矿山土地面积缴纳矿山生态环境治理备用金，制定矿山生态环境治理方案，并签订矿山生态环境治理责任书，从源头上控制矿山对矿山土地的占用和破坏，以利于矿山闭坑后矿山土地复垦整理。

4．广开资金渠道，强化矿山土地复垦整理力度。立项筹资，按照建设用地指标流转制度，将较大面积并具备一定条件的成片矿山土地复垦整理进行立项，引导资金注入矿山，从事矿山土地复垦整理以获取用地指标；鼓励单位和私人投资，在协调好各种利益分配的前提下，可以将矿山复垦整理后的预期收益在一定时期内全部或大部归复垦整理的主体；综合治理共同投资，与生态环境保护、矿山地质灾害防治等工作结合起来实施矿山土地复垦整理；积极引进外部资金、立项争取国家有关资金等多渠道引资，增加复垦整理的力度。

5．因地制宜。以新思路实施矿山土地复垦整理和利用。矿山开发之初，大部分处在山区、农田，随着现代化发展，城市化推进，工业化提升，矿山所处的地理位置发生很大变化。因此，要因地制宜，根据矿山的特性进行复垦。对于市区周围的矿山土地，应以新的思路适应工业化、城市化、现代化发展的需要来策划整理开发利用。一是实行国家征用，矿山土地进市场，进行统一开发，统一出让；二是政府收储，为城市用地的储备资源；三是用于绿化美化，开发居住小区，成为改善生活条件和投资环境的政府公用事业用地；四是利用矿山内发现的其他资源进行开发利用；五是用作工业建设用地。

司法部2005年度法治建设与法学理论研究部级立项课题专项任务项目“矿产资源保护体系构建与矿山生态环境治理研究”成果。(项目编号05SFB5030)

(作者单位：江西理工大学)