关于加强中小城市地下管线档案管理的几点思考

【摘 要】随着广大中小城市的建设规模的扩大和速度的加快，地下管线档案的重要性日益明显。但是，从档案管理内容上说，一些中小城市对地下管线档案信息掌握不完整；从地下管线管理权限上说，各管线主管单位各自为政，缺乏统一、协调的管理机制；从档案管理体系上讲，许多中小城市没有统一的档案收集标准，管理体系不完善；从档案管理制度上讲，由于缺少相应的约束机制导致档案收集难度大；从档案管理方式上讲，地下管线档案管理仍处于传统的人工管理阶段。因此，为了满足中小城市快速发展的需要，需要对中小城市地下管线档案的管理加强组织领导，实施依法治档，组织开展地下管线普查，建立信息资源共享机制，培育高素质的档案管理人才，以充分发挥地下管线档案的作用。

【关键词】中小城市；地下管线档案；管理；思考

随着工业化的推进，我国的城市化水平不断提高。在城市化的进程中，涌现出了大量的中小城市。在这些中小城市的开发和建设过程中，地下管线作为城市的“生命线”，虽然埋藏于地下，但是承担着城市供水、通信、燃气、电力等的传输任务。地下管线作为城市基础建设的重要组成部分直接关系到它的生存和发展。在城市地下管线的建设过程中形成的地下管线档案犹如医生的为病人诊断身体时所使用的听筒、X射线等，使地下管线显于地上。所谓城市地下管线档案是指城市新建、改建、扩建各类地下供水、排水、电力、电信、燃气、热力、工业管道、其他传输光缆等地下管线工程在建设过程中形成的具有保存价值的文字、图纸、声像等各种资料和信息。它在城市的建设和开发中发挥着十分重要的作用。本文就我国中小城市地下管线档案管理中存在的问题，以及如何解决这些问题，提出自己的对策和思路，以资为城市地下管线档案管理工作提供借鉴和参考。

1 中小城市地下管线档案管理的现状

当前，我国正在掀起新一轮的城市化建设高潮。在建设过程中，我国大约2/3以上的城市已初步具备了地下工程管线及相关工程设施的地形管线图和其他资料。但是，仍然有一部分城市特别是新兴起来的中小城市，并不能为城市建设提供详尽的反映城市地下管线现状的综合管线图和记录等，即许多中小城市地下管线档案的管理还存在亟待解决的问题，主要表现如下：

1.1 从档案管理内容上说，一些中小城市对地下管线档案信息掌握不完整

由于历史、观念和现实等的原因，许多中小城市在早期建设过程中过于重视建设实体，忽视了档案管理，不重视档案信息的收集和存档。当管线工程竣工后，有关资料分散在各建设单位、施工单位；有的甚至随着工程的竣工，档案资料也被当作“废纸”而不能被有效的归档。当对已有管线补建或修缮时，相关的管线图也不能得到及时的跟踪补绘，导致了已存档案失准。因此，面对积极开发和建设的中小城市，由于地下管线档案不齐全、不准确、不系统，不能详尽地反映城市已有的地下综合管线情况。当施工单位对地下管线铺设状况不明而贸然施工时，易造成地下管线损坏导致停水、停电、停气和通讯中断等公共事故，不利于经济社会的健康运行和发展。

1.2 从地下管线的管理权限上说，各管线主管单位各自为政，缺乏统一、协调的管理机制

随着市场经济体制改革的推进和深入，城市在发展过程中把政府的供水、供电、供气、通讯等公共职能从计划经济时代的政府手中逐步分离出来，并把它们推向了市场。也就是说，承担这些公共职能的各地下管线的管理权限逐步从政府的管理职能中分出来，改为由不同的市场主体去管理和维护。在追逐经济利益的市场经济大潮中，各管线单位各自为政，分头管理，没有一个统一协调的机构或组织，以致地下管线工程建设难以实现统一协调的计划管理。于是，地下管线管理权限的分离与多元对地下城市管线档案的管理也带来了极大的困难。例如：在2011年，我国南方一县级城市的由于多个城市施工单位的无序施工导致供水管道破坏达到244起，严重影响了居民的生活。

1.3 从档案管理体系上讲，许多中小城市没有统一的档案收集标准，管理体系不完善

当前，许多中小城市的规划和建设只偏重于地上空间，而对地下管线的专项规划择很少涉及。同时，由于各类地下管线设计施工由不同的管理部门负责，燃气由燃气公司负责，自来水由自来水公司负责，电力由供电部门负责等等。一旦城建档案管理部门向开发建设单位提出报送管线施工和竣工图时，由于没有统一的档案收集标准和体系，因此有关单位报送的图纸五花八门。有的单位绘制的示意图比较清晰、准确、科学，有的只是一张粗略绘制的示意图，缺少对管线埋深、坐标、管径等技术参数的标注，有的以设计图、施工图代替竣工图，有的甚至以被称为“活地图”的当事人的记忆作为判断管线位置的依据，这样就造成管线工程档案的缺失。

1.4 从档案管理制度上讲，由于缺少相应的约束机制导致档案收集难度大

我国城乡与住房建设部虽然在2004年就出台了《地下管线工程档案管理办法》，但是目前许多城市针没有制定相应的城建档案管理办法和地下管线档案提交的约束机制，城建档案管理部门也不能对各管线建设管理主体不及时提交档案的进行相应的措施。正是由于缺乏相应的制约措施，有的地下管线工程竣工后城建档案部门难接对相应的信息和材料进行及时归档，容易导致管线档案的遗失。

1.5 从档案管理方式上讲，地下管线档案管理仍处于传统的人工管理阶段

针对处于快速发展中小城市来说，他们没有大城市悠久而成熟的档案管理历史和经验，也没有技术先进而娴熟的管理手段和人员。在档案管理方面，中小城市存在经验不足、专业管理人员欠缺、管理资金不到位等情况，使得地下管线档案管理仍处于传统的人工管理阶段。档案管理部门在城市发展中是“冷衙门”，同其他的部门相比处于不受重视甚至轻视的境地，人财物的配备都不能同其他“热衙门”相比，这严重影响了地下管线档案管理的效率和效果。

2 加强对中小城市地下管线档案的管理对策与思考

加强对城市地下管线的管理对维持城市正常运转，保障人民群众生命财产安全有着十分重要而迫切的现实意义。尤其是对日益蓬勃发展的中小城市来说，地下管线档案对城市的规划、开发、运行都具有重要的指导作用和参考价值，为此必须加强对中小城市地下管线档案的管理。

2.1 加强组织领导

针对目前地下管线档案重要性和管理中存在的问题，因此笔者建议针对城建档案的管理成立专门的协调机构，一方面对城建档案的建设与管理进行指导，另一方面具体协调各管线产权单位，勘察、测绘等部门之间的工作，并且作为专门的协调机构，要在专业人员培训、办公经费等方面为档案管理部门在政策上、资金上和人员上积极争取支持，为档案管理提供人员、资金和设备的保障。

2.2 实施依法治档

在国务院出台的《建设工程质量管理条例》中规定：“建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案”。住建部制定的《城市地下管线工程档案管理办法》也为地下管线的管理和接收提供了法律依据和保障。为此各地档案管理部门不仅要加强《档案》、《城市建设档案管理规定》、《城市地下管线工程档案管理办法》等法律、法规的宣传工作，同时还要执行告知制度。各地也要结合的实际，制定地下管线工程前期规划、施工许可、竣工测量和档案报送的具体操作程序、办法和管理体系与标准，将地下管线的管理接收纳入法制的轨道，通过法制化途径，切实加强城市地下管线档案的统一收集，统一管理。

2.3 开展地下管线普查

中小城市正在快速发展，统一的规划和科学的施工建设显得非常迫切和重要。为此，地下管线档案主管部门有必要开展地下管线普查补测补绘与补建档案工作，收集现有地下管线资料并进行整合，取得准确、完整、统一的数据，只有清楚而准确地掌握这些信息，才能为城市规划和施工部门的决策提供正确而可靠的依据，还可以促进城市地下空间的合理统筹和规划。

2.4 建立信息共享

地下管线普查工作结束之后，城建档案管理机构应将所有普查成果依据《城市地下管线工程档案管理办法》，建立地下管线档案信息管理系统，对地下管线进行动态管理。同时，城建档案工作人员须依据地下管线专业图等有关地下管线工程档案资料和工程测量单位移交的城市地形图和控制成果，及时修改城市地下管线综合图，并输入城市地下管线信息共享系统。建立地下管线信息资源共享，能够解决由于情况不明、盲目施工而造成人为管线损坏的现象，为未来城市规划、建设、施工管理等提供建设施工地段的综合地下管线现状资料。

2.5 培育高素质的档案管理人才

地下管线档案的收集、整理和存档，不仅需要一般的档案管理知识，而且由于地下管线档案的特殊性还需要一定的专业知识。同时，建立地下管线档案的共享机制和动态系统也要求城建档案管理机构和人员必须拥有专业的工程制图与设计知识，并且能使用计算机处理管线信息资料。此外，城建档案管理机构和人员也要与规划、城管、管线、测绘等部门之间形成紧密的联系和有效对接，这也需要一定的专业知识和技能。因此，培养和造就高素质的地下管线档案管理人才已经刻不容缓。

总之，随着城市化进程的快速发展，尤其是中小城市建设的不断推进，地下管线档案的重要性也日益突出。城建档案管理机构要利用自己掌握的地下管线档案等信息为城市建设和发展提供优质的服务，为减少各种地下管线事故做出积极的贡献。

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