构建合理的税收逻辑

【编者的话】纳税人有哪些权利？政府拿税收做了什么？什么是“阳光预算”？个人所得税怎样征收才合理？你交了多少隐蔽的间接税？收入分配不均的问题如何解决？从过去大众普遍对税收和财政预算漠不关心、一无所知，到现在“税痛指数”成为人们关心的热门话题，可见我们已进入税感时代，财税知识的普及势在必行。近日，著名财税学者李炜光的《税收的逻辑》一书由世界图书出版公司出版，为此，新京报记者、本刊特约记者张弘专访了李炜光。

税收伦理

税收不能回避道德问题

张 弘（新京报记者，以下简称“记者”）：您所指称的税收伦理，其核心内容是什么呢？

李炜光（天津财经大学经济学院教授，当代中国最具思想力的财政学者之一，其论文《公共财政的思维》被誉为中国改革开放以来财政学研究的开风气之作，2010年出版的《李炜光说财税》一书产生了较为广泛的社会影响。以下简称“李”）：税收伦理的基本问题我理解应当涉及以下几个方面：税收的征收和交纳主体，即政府和纳税人怎样行为才合乎税收事物的发展规律，我们的社会制定一个税收道德的目的是什么，还应当回答社会治理税收活动各种道德原则和规范，并使其为社会普遍接受和遵行，比如公平、正义、人道、为善、诚信、节俭等，以及如何使这些公认的税收道德在一个社会中推广实现。而倡行税收道德的目的，无疑在于保障和维护基本的税收秩序，增进每个纳税人的利益，如拉布莱所说的，建立一个“充满自由与责任的自由国度”。有人说道德是针对个人而论的，征税属于公权力运作，不应用道德约束之。这种说法不够准确，因为税收是征收者和纳税者之间的双向关系，与私人部门直接相关，而且税收制度和政策也是与他人一样的“人”来制定的，有道德和无道德，其结果绝不会一样。税收不能回避道德问题。

记 者：“无代表，不纳税”应当是财税征收中政府与民众的基本关系吗？

李：“无代表不纳税”（No taxation without representation）体现的是税收的精神，产生于英国。1215年，英国约翰王与二十五名贵族代表签署了《大》。《大》规定的非经以贵族为核心的会议之同意不得征税的条款，已经包含了后世议会所具有的征税权，成为“无代表不纳税”原则的思想基础。北美殖民地之所以要求独立，只是对英国强加给北美的各种新税收（印花税、糖税、茶税等）的不满。征税本身并没有错，哪怕多征一点，哪怕交了以后政府有滥用都在所难免，不一定构成革命的理由。真正有问题的是在决定征税这件事上人民没有参与权，没有他们选出的代表在国会中就参与征税问题进行讨论和投票。征税是对公民财产权的一种剥夺，从情理上说首先应当事先征得纳税人的同意，或者说只要没有经过选民哪怕是间接同意的征收，其合法性来源就都不充分。

在现代社会，税收是公民依法向征税机关缴纳一定数量的财产而使政府具有从事向社会提供公共服务能力的一种活动，本质上是公民为购买政府公共服务所支付的价格。这个解释合乎现代税收的本质，突出的是公民在国家税收活动中的主体地位和税收。公民通过法定程序和自己选举的代议机构授权政府依法征税，人民自己也有责任（准确地说，不是义务而是责任）依法纳税并监督政府履行财政职责的全过程。

这个道理并不难理解。由于政府的财政资金每一分钱都来自公民的口袋，税收的增加就意味着人民手中可支配货币的减少，所以任何财政税收事务，政策制度的制定、出台，都必须首先取得人民的同意或谅解。在我看来，政府的首要职责是尊重、维护和扩大公民的政治与财政预算的参与权，这就是我们所说的征税、用税过程中政府与人民应有的“基本关系”。

记 者：您认为，人民对财政资源的所有权和统治权，加上政府对财政税收的治理权，只有这两者的结合，才是“财政”的全部内容，并构成一国政治权力的核心部分。我所关注的是，前不久，我国现在的外汇储备究竟属于谁的问题，引起了很多网民的关注。您怎么看这个问题？

李：我国外汇储备已经高达3.2万亿美元，占全球外汇储备总额近三分之一。那么，外汇储备究竟是谁的钱？要回答这个问题，首先需要了解我国外汇储备的形成过程。

中国的企业和个人出口商品或劳务，挣回美元等外汇，然后将这些外汇的一部分或全部卖给银行获得人民币。外商对中国投资也往往需要将手中的部分或全部外汇资金换成人民币，也得将外汇卖给银行。银行在保留一定额度外汇用于日常业务后，将其余外汇在银行间外汇市场上卖出。外汇一旦被央行购买就成为国家外汇储备。需要指出的是，我国已不再实施强制结售汇制度，企业出口等所获外汇收入，可根据其经营需要自行保留或卖给银行。

从这个过程可以看出，企业和个人不是把外汇无偿交给央行，而是通过银行卖给央行，并获得了等值人民币。这些交易都是出于等价和自愿的原则，企业和个人的经济利益在外汇与人民币兑换时已经实现，即“银货两讫”。另一方面，央行购买外汇，要付出等值的人民币，这个过程表现为人民币投放。换言之，外汇储备是央行用“发票子”这种向社会负债的方式“买”来的，在央行的资产负债表上，资产方为外汇储备，负债方则是等值的人民币投放。外汇储备其实并非央行的“净资产”，背后对应的是等量负债。

可见，外汇储备是央行以负债方式形成的资产，不能无偿使用，也不能理解成“老百姓的血汗钱”。从源头看，外汇储备一部分来自出口，这是国内企业或个人辛勤劳动的结果，可说是中国老百姓的“血汗钱”，这笔财富由央行以外汇储备的形式持有，老百姓以等值人民币的形式持有。外汇储备还有一部分来自外商投资等资本流入，这就更与“血汗钱”不沾边儿了。

征税权力

税收应当由全体人民投票决定是否征收

记 者：您还说，“财政权”和“财政治理权”并不是一回事，有些学者弄混了。具体说，这两者差异主要体现在哪里？

李：国家财政权是对税权的一种广义上的理解，理论上归人民所有，因为在民主国家，一切权力来源于人民，并属于人民和服务于人民。它具有双重属性，即具有国家权力的属性，又具有公民权利的属性，人民基于对公共产品和公共服务的需要才建立了国家，为了保证国家有能力完成向人民提供公共服务的职责，人民同意将自己财产的一部分让渡给代表国家行使职能的政府，这种让渡是严格遵行法定形式进行的，其中必不可少的是财政税收管理权的授权机制和程序，由政府依据人民对公共产品的需求来决定财政支出的结构核数量，并保留对政府财政行为全过程的严格监督，在我国，其具体实施和操作主要通过人民代表大会和其他民主渠道进行，基本目的是保护公民财产和人身安全。

财政治理权，指的是国家财政性行政权责，是国家各级财政（含税收）行政机关受权代表国家行使宪法、法律所规定的财政行政管理权责体系，如财政会计管理权、财政预算管理权、财政税费的征管权等等。两者的区别是明显的，一个是从国家和人民权利的最高层面上理解，是从财政税收的根本性质上看问题，另一个只是从技术的、操作的层面上看问题。目前我国理论界对这个问题的研究还不够充分，没有一个比较权威和服众的定义。

记 者：在现代国家体系中，征税权应当由谁来拥有？政府向公民征税，公民除了顺从，是否有不服从或反对的权利？历史上，西方国家又是怎样解决这一冲突的？

李：征税权是指由宪法和法律赋予政府开征、停征税收及减税免税、退税、补税和管理税收事务的权利与权力的总称。税收是对公民财产的剥夺，涉及公民的基本权利，而税收在理论上又是返还于全民，所以应当由全体人民投票决定应不应该征收、如何征收和征收上来如何使用等。现代法治国家的宪法都明确规定了征税是议会独享的权利，税收须由议会立法开征，政府部门无权自行开征新税，只能按照议会通过的法律来征税。

从西方国家的经验看，制度形成的历史，就是一部统治者与人民争夺征税权的历史。在英国，国王与贵族、平民经长期的斗争与妥协最终才形成了“未经议会同意国王不得征税”的规则；法国大革命中的《人权与公民权利宣言》规定了公民对税赋有决定权，而美国独立战争也是起源于一场抗税运动，《独立宣言》所列举英国国王的“罪行”之一，就是“未经我们同意就向我们强行征税”。讨论税收或预算必然有一个代表性来源问题，并需要建立一个进行讨论以表示同意或反对的机构，这就是议会产生的缘由。议会从它诞生那天起，其所具有的最重要的职能之一，就是代表纳税人的利益制约王权随意征税和主持财政税收立法，这促使它逐渐从贵族议政性质逐渐转变为代议性质的民意机构，并一直延续到今天。

记 者：在每一个新的税种出台之前，怎样的程序才能被认为是合理且符合程序公正原则的？

李：应当遵行法定原则，广泛听取民意并严格遵循立法程序。其中最重要的是立法，包括所有的税种和征税办法与制度都需立法。世界上绝大多数国家早已树立这样的意识：未立法者不构成任何人的任何纳税责任和征税权力，未立法者即为非法，人民可以不认账。

在我国，税收的立法权被划分为立法机关立法和立法机关授权立法两种，就是说，一部新的税收法律，可以是人大及其常委会国务院制定，也可以由国务院制定。大家都知道，目前我国只有企业和个人两部所得税的法律是由立法机关制定的，其余全部是国务院的条例。我早就指出过，作为一个法治国家，这种机制的法治程度是不高的，应该逐步过渡到人大立法的层次上来。实际上我国立法法已经做出规定，国家的基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，都须通过全国人民代表大会或者它的常委会制定或者修订法律的方式进行，其中当然包括税种的增设或者变更。

目前，我国制定新税法或新税收法规之前有一个酝酿过程，一般先由财税部门根据调研意见提出草案，经国务院法制办审查，交由国务院会议研究通过，需上报全国人大制定的报请人大有关机构审查，通过后提交人大会议或常委会审议，最后由国家主席命令公布。其间如果涉及税法的原则问题或体制政策的重大变动，还要提交中共中央政治局或其常委会讨论决定。

实现税制合理和程序公正的关键是民主不可缺位。税收立法和政策调整过程中，一定要有纳税人参加，广泛听取民意，其形式可以多种多样，如立法机关举行听证会、民调、媒体讨论、学界研讨等，从技术上全面、合理地衡量、平衡各方利益，最终实现由纳税人通过民主程序在公民之间分配税收负担的要求，而不是纳税人之外的人来决定税收负担的分配比例。这是个我们中间很多人还不熟悉和难以接受的理念，然而却是税收的必行之路，早晚我们也得走到这条路上来。总之，开征新税必须慎之又慎，严格履行法律程序，减少随意性，或者干脆说，税收立法，行政权力请退出。

监督税收

税收交了以后仍是纳税人的钱

记 者：政府的税收总额，以及税收的流向和支出，是否应当对民众公开且完全透明化？如果是，怎样实现这一点？

李：我认为，纳税人交了税以后其所有权并没有发生改变，仍属于纳税人，这就是“纳税人的血汗钱”的含义，政府只是受全国人民之委托来管理和使用这部分资源。由此，纳税人也就有权利知道税收的流向和效果，这就涉及到政府预算公开透明的问题了。西方国家的议会在审查预算时都要花很长时间，而且项目也非常细、非常具体，每一笔花销都要经过严格论证，都要在人民的众目睽睽之下进行。这是对的。我们没有很好地做到这一点，所以才难以抑制住“三公消费”等贪腐现象的蔓延。

记 者：在这一点上，国外有哪些经验值得我们借鉴？

李：目前，世界上很多国家在预算监督透明化方面都已形成了相当成熟的经验，包括允许公众旁听会议、出版议会辩论日志、实况转播议会活动全程、网络互动等。在加拿大，议会活动会全天候报道，包括众议院辩论、参议院会议、议会委员会的听证会、特殊事务调查等。在中东地区，以色列议会是透明度最高的议会，除非法律规定和议长认为会危害国家安全，议会活动均向公众和媒体公开，媒体可以任意进入议会。英国议会除了允许传媒对议会报道外，还实行文件公开制度。平民院的各类文件一律向公众公开，其中包括平民院法案、平民院材料、贵族院材料以及奉旨呈文。

一般说，预算公开的内容和范围是非常细致与严格规定的，如预算收支信息，是让公众通过了解财政的收入和支出，了解政府如何运作；负债信息，使公众能够了解政府筹集资金并偿还债务的能力，并评估政府履行全部承诺所需要的收入；绩效信息，让公众了解公共资源的使用或政府活动究竟取得了怎样的效果；风险信息，如政府发行公债的风险、给企业融资提供担保的风险以及金融机构不良资产在一定条件下转移到政府头上的风险等，都与政府作为公共主体的职能及其具体政策目标有关，可能导致未来财政资源的损失，因此应向公众披露。此外还有税收支出信息，政府有必要对税收优惠的目标、受益对象和受益程度等信息予以公开披露。

记 者：从税收的监督和制约方面来说，应当建立怎样的机制，预防纳税人的血汗钱被挥霍？

李：只要使税收的收入和支出都放在老百姓的面前，让大家能看到一本清清楚楚、明明白白、完完整整、实实在在的政府收支明细账，就可以有效制约政府在支配财政资源方面的随意性了。人类历史上许多公共事件和社会不公正现象的发生，正是由于信息不对称而造成的。一个健康发展的社会，必然是一个信息畅通的社会。而信息通畅的目的，一是问责，二是纠错。信息不畅，不能问责和缺少纠错机制的社会，迟早会出问题。我的看法是，向公众隐瞒信息，或公布不实的信息，与侵吞公共财产、贪污受贿的行为没有什么两样，都属于犯罪行为，必须在法律上予以严厉制止。

公开、透明的财政预算可带来许多现实的和潜在的好处，公众可了解财政预算活动的事实根据、形成过程、基本目标、预期成本和未来效益等情况，激发其参与其中的兴趣和热情，提出自己的意见和建议。各种不同意见博弈的结果，是每个人都在这个平行四边形的“合力”中发挥自己或大或小、或正或负的作用。在亿万双眼睛紧盯官员们怎么花钱的情况下，违规和腐败现象必然会减少。

记 者：如果纳税人血汗钱被挥霍，怎样才能让纳税人对官员问责？

李：说到问责，首先要强化人民代表大会的地位和职能，人大对政府征税和用税的行为要拥有控制权，而不是一个简单的监督权。控制权包括决策权、约束权、监督权、检查权、问责权以及任免相关官员的权力。要大力加强对预算的控制监督，要把比较成熟的税收法规、条例等上升为法律，经人大审议批准形成正式税法实施，一切预算外的财政活动都必须纳入人大的控制范围。还可以效仿其他国家建立纳税人诉讼法规，公众可以通过诉讼来试图阻止可能违法的政府支出项目。在美国，如果某个纳税人发现哪项具体预算开支项目违宪或者违反法律法规，可以直接向联邦法院提出诉讼，法院可以裁决，要求暂停或终止该项开支，这就是纳税人对公共预算的监督权的实际体现。在日本，个人可以纳税人的身份提起要求政府部门公开交际费支出的诉讼。

记 者：作为公民，我很关注一点，即税收与福利之间的正常关系是怎样的？

李：我想这个问题的本意是想探讨高税收与高福利之间是否有着必然的关系。可以这样讲，高福利很可能造成高税收，但是高税收不一定能够实现高福利。

首先，需要明确的是，税收是财政收入的主要来源，而福利支出是财政支出的主要方面之一，如果税收增加，那么要求福利支出增加无疑具有天然的合理性。中国的财政制度源自于计划经济体制，购买性支出占一般预算支出的比重长期偏大，而政府应当承担的再分配功能则相应地受到了挤压。我国目前尚未建立起高水准的福利制度，要看到这是一种制度的缺陷，而不是什么国情。避免社会快速转型期因社会安全网的缺位而付出民生与社会稳定的代价，应当也必须是未来财政支出的重要方面。

因当看到，我国目前财政支出结构上存在的问题，即重视经济服务（特别是经济建设事务）和一般公共服务，而忽视社会性支出，是造成中国社会发展严重落后于经济发展的关键原因之一。在经济持续增长三十余年之后，如今社会发展滞后已经成为经济结构转型和人民福利改善最大的制约因素。

记 者：西方国家的福利经济制度又有哪些模式？

李：西方各国的福利经济制度可以分为两种不同的模式：一是“全民福利型”，即国家对全体公民实施普遍的社会福利项目，资金来源于税收。全部或大部分由国家财政支付，个人基本上不缴纳保险费或缴纳很少。如英国、瑞典等国家就采用这种模式，强调保证各阶层居民的最低生活需要。二是“社会共济型”，即以个人或雇主缴纳保险费为主，政府财政给予补助，主要是运用社会财力自筹自支，充分发挥社会组织自治自管，国家制定法规，进行宏观调控。采用这种模式的国家主要有德国、美国等，其社会福利经济制度侧重于用社会保障津贴来取代工资和薪金的收入。

税收现状

财政信息透明度很低

记 者：您的上一本书《李炜光说财政》出版的时候，我们曾谈到过政府的财政预算问题。一年过去了，在配套的法治以及政府操作层面，是否有一些进步的迹象？

李：《中华人民共和国政府信息公开条例》已于2008年5月1日起颁布施行，其中第十条第四款规定要重点公开“财政预算、决算报告”。值得注意的是，现在有越来越多的机构和个人已经开始明了和善于运用这一条例对各级政府提出公布预算及决算信息的要求。如上海财经大学公共政策研究中心依据这一条例，连续三年对中国三十一个省市财政透明度进行调查。只是该调查结果并不十分乐观，中国省级财政、省级行政单位行政收支、人大财政信息透明度均很低，其中人大的情况最差，在2011年调查的三十一个省市中，只有两个省的人大予以信息回复。

2011年政府预算、决算公开中取得进展的表现是国务院所属各中央部门基本公开了“三公”经费，虽然还有诸多问题需要解决和改进，毕竟开了个好头。国务院曾要求各地方政府比照中央财政做法公开“三公”，但是截至10月底，除了北京、上海和陕西三个省市级单位和广州、成都等少数几个城市公布了“三公”经费之外，其他省市各级政府尚无积极响应的表现。

记 者：很多人指责个税成了“工资税”，您怎么看这个问题？以家庭为征收单位就能避免这种“工资税”的情况吗？一个子女负担、赡养老人负担过重的家庭，又如何与一个没有这些负担的家庭所承担的个税进行区分？

李：至于工资税这一提法，我想是大家对目前个人所得税交税主体仍然是工薪阶层不满的表示。个税免征额上调，据称减少了6000多万纳税人，却并未从根本上解决问题。在目前的税制结构下，个人所得结构越是单一，课税反而越重，这就是我国个税由分类税制向综合税制的过渡变得急迫起来。此外，个人征信体系建设的严重滞后也是一个原因。税务机关无法准确掌握个人的全部收入来源及其类别，也就难以做到分类、合理征收。显然，个人所得税还有比提高免征额更要紧的问题要解决，这就是加强个人征信体系的建设，促进税制由分类向综合的转型。

以家庭为单位申报个税符合国际惯例，对普通工薪家庭尤其是经济负担沉重的家庭来说，可在更高的层次上体现公平的原则，无疑是一件值得期待的事情。不过，实施家庭申报，还有很多难题要解决。我国目前还没有建立起健全的社会信用体系，公众的纳税诚信还有待提高，税务部门对个人隐性收入、赡养和抚养人口、家庭成员就业、受教育程度等信息的掌控还不足，以及城乡二元结构的因素等，需要逐步推进相关的制度建设才有可能。

记 者：一些作家认为，对稿费收入进行征税不合理。其理由是，一部作品的写作很可能是其多年劳动的结果，一概进行征税不公平。另外，也有作家说，经常有写不出来的情况，如果只要出了作品，拿了稿费就要征税，明显不合理。您怎么看这个问题？

李：1980年9月公布的《中华人民共和国个人所得税法》规定，稿酬所得每次收入不超4000元的，减除费用800元；4000元以上的，减除20%的费用，其余额为应纳税所得额，税率为20%，并按应纳税额减征30%，实际税率即为14%。稿费的个税免征额一直停留在800元。这一规定新闻出版单位执行了三十多年，一直没有修订。可是，这三十多年时间里，我国的工资、薪金个税免征额却上调了三次。1999年修订的《出版文字作品报酬规定》，支付报酬可以选择基本稿酬加印数稿酬，或版税，或一次性付酬的方式。基本稿酬标准中规定，原创作品每千字30-100元，如果抽取版税，版税率在3%-10%。我的意见是，提高作家或一般作者的稿费、版税的免征额标准，比如提高到4000元或5000元以上，以体现文字工作者的劳动价值，让他们合法而体面地得到应有的劳动所得。

记 者：处于隐蔽状态的流转税，有一部分属于重复征收，大大增加了商品的成本：物流成本的增加，使得老百姓不得不付出更多的生活成本。这一问题应当如何破解？

李：你所说的重复征收问题，主要存在于营业税之中。营业税是针对经营者的营业收入征收的税种，一般以营业收入的某一比例征税，经营者会将税收加到商品或服务的价格中，传导到下游的企业或终端消费者。表面看营业税的税率并不高，问题在于，商品每经过一道流转环节就要纳一次税，税上加税，流转环节越多，重复征收越严重，税负就越重。一种税率为5%的商品如果流转四次，其税率如滚雪球一样至少加到20%，成为重税。营业税的重复征收，是营业税与生俱来的缺点，有此严重缺陷而长存不废，仅仅是因为它征管简单，征收成本较低。目前物流成本的增加自是与税有关，但也还存在其他因素。有报道说，目前取暖用煤的价格高企，主要是由于居高不下的运输成本造成的，而运输成本包括油费、各项收费、罚款等。本来一天一夜就能运到的货，在路上堵了四天五夜，必然推高煤炭的终端价格。

国务院常务会议决定，从2012年1月1日起，在部分地区和行业开展深化增值税制度改革试点，逐步将目前征收营业税的行业改为征收增值税。虽然营业税并入增值税可以在一定程度上缓解重复征税的问题，但不一定降低税负。一般来说，增值税的税率高于营业税，所以有可能两税合并后出现这样的局面：一方面重复征税减少了，另一方面税率却上升了，原营业税的负担者其负担不但不会减少，反而有所增加，这正是一些企业对于营业税转增值税心怀疑虑的原因。所以说，营业税改增值税，既终结重复征税同时也降低税负，并且我的意见是不要再行试点，即刻全面推开，把它作为近期税制改革的重点。

（天津财经大学财政学专业博士研究生欧阳婷、张丽恒参与了以上问题的解答）