通过协同治理实现绿色发展

由北京航空航天大学公共管理学院主办，台湾大学社会科学院及《中国行政管理》杂志社共同协办，北京航空航天大学环境治理与可持续性科学研究所承办的“第二届环境治理与可持续发展国际研讨会――环境治理和可持续发展：协作、协商及责任”于2014年11月8日至9日在北京成功召开。来自北京大学、清华大学、中国人民大学、台湾东华大学、台湾经济研究院、美国亚利桑那大学、美国德州大学达拉斯分校及德国维尔茨堡大学等22所知名院校、机构的60余名专家学者出席了此次研讨会。

与会专家、学者就“政策与可持续发展”、“环境冲突解决”、“污染源控制”、“治理绩效评估”、“环境协同治理”、“知识驱动型治理”等议题开展了广泛而深入的交流，进发出许多具有创见性和启发性的学术观点。

一、可持续发展是环境治理的必由之路

随着环境危机和风险的加剧，环境治理日益成为现代社会发展的核心任务，政府政策在环境治理中的调节作用也日益凸显。由于认知框架和价值立场的不同，政府在协调经济、社会与环境的发展过程中存在徘徊不定、疲于兼顾的现象，与会专家就此进行了深入的探讨。

北京理工大学李亚教授以耕地红线问题为例，从政策话语的视角讨论了政策争论背后关于证据、故事诠释和认知图景上的分歧，指出政策制定者面临着来自社会价值多元化以及人类认知复杂性的挑战。因而，打破话语霸权、促进不同话语之间平等、理性的审议协商则是弥合分歧、构建共识的重要途径。此外，可持续发展的实现要依靠专业化的环境治理手段。山东师范大学王学山副教授指出，环境问题的根源在于环境资源未能完全进入市场循环，而专业化环境治理手段不仅具有最高的环境治理效率，还具有最低的制度运行成本，因而应通过专业化环境治理手段建立环境资源使用者与专业化环境治理者之间的利益约束关系，将环境资源完整地纳入市场循环。北京航空航天大学沈映春副教授通过分析我国东中西部地区各省份的农用化肥、柴油等要素，指出东中西部的农业碳排放与脱钩态势均存在显著的地区差异，进而从节能减排指标的设定、提升农业技术水平及农业劳动力的配置等方面给出解决脱钩问题的建议。再者，可持续发展问题是全球性问题，需要相关国家共同努力、北京联合大学的陈俊荣分析了欧盟发展低碳经济的外部影响，指出不论在贸易领域还是金融领域，全球共同发展低碳经济带给欧盟的收益均要大于欧盟单边行动的收益，因此欧盟在国际气候谈判中不断推进全球共同减排，特别强调发展中国家也应该制定强制性的减排目标。北京林业大学人文社会科学学院副院长林震教授则在主题报告中通过对漓江治理和植树造林等项目的回顾，指出邓小平的生态治理思想具体体现在他所推动的治水秀山实践和其他有关统筹发展的言论中，对中国可持续发展的实现具有重要的指导意义。

二、环境问题的解决需要实现良性的协同治理

环境治理过程中，往往呈现出局部改善与整体恶化的困局，若要实现有效治理需依赖多元主体间的协同。通过多主体共同参与治理过程来解决各种社会和管理困境问题的理论目前在国内外，尤其是国内，得到了越来越多的认同。协同治理试图将多主体治理与协作性治理统合起来，为解决环境问题提供了全新的研究框架。

（一）全方位看待多方协同的机制构建

多方协同作为一种有效的环境治理机制，在国际合作中的应用日益广泛。河海大学的刘贺青运用国际关系多边主义理论，结合金砖国家现有的合作机制及合作领域，探讨了环境领域的合作机制建设问题。东北林业大学的荆珍认为，在全球森林治理中，只有厘清国际法视角下全球森林治理中存在的问题，明晰全球森林治理的发展趋势，对中国在全球森林治理中进行定位，才能促进全球绿色经济和可持续发展。中国科学院科技政策与管理科学研究所的秦海波研究了经合组织发展援助委员会（OECD-DAC）的气候援助战略演进以及新世纪以来DAC气候援助的发展趋势，对美国、德国和日本三个典型援助国的相关气候援助工作进行了梳理和总结，美国德州大学达拉斯分校的左宜恩从政府间沟通与协调、政府与民间合作及民间互助的角度介绍了日本的防灾制度，指出东海地震所造成的重大灾情实为自然灾害、传统官僚文化、制度设计以及领导人个人风格等诸多因素交织而成，政府展现的低效率加之媒体的渲染致使规划完善的制度论为纸上谈兵。

此外，在区域治理层面，多方协同也需要构建有效的协作机制。美国亚利桑那大学的刘雨蓉运用爱默生的合作治理框架，研究了一项从2005年开始由非政府组织引导的协作治理项目，评估了影响该项目启动、过程及结果的情境因素。中共北京市委党校的杨守涛指出，要有效推进公民参与低碳发展，必须关注问题认知激发机制、责任意识促成机制、行动能力培育机制、行为成本降控机制、社会氛围建设机制这五大机制及其建构。北京航空航天大学的唐权对内蒙古自治区乌拉特后旗与乌审旗的草原治理主体展开分析，将北方草原协同治理存在的困境类型总结为利益驱动型、制度缺失型、行动策略型、责任缺失型四种，并提出相应的政策建议。蒙常胜等则分析了1973-2010年间我国的12个大气污染治理制度创新的案例，归纳出制度创新机制中的要素。这些要素组成了大气污染制度创新的供给机制、动力机制和变化机制。

（二）多方协同是解决各类环境冲突的现实需要

近年来，经济、政治和社会的变革进一步加深了转型期中国的社会矛盾，也使重特大环境不断增多。北京航空航天大学公共管理学院副院长胡象明教授在主题报告中从理性与感性、专业与非专业、信息获取与利益考量等方面分析了政府认知与公众认知冲突的原因，构建了政府、民众与项目方的公众信任模型，在认知差异的基础上分析其信任关系及行为后果，并通过案例予以论证。台湾大学前校长赵永茂教授在主题报告中以台北市士林区、彰化县及内湖安全社区自我治理为例，阐述了台湾地区公共治理的发展现状，通过对安全社区参与治理的模型图的解读，对台湾地区的地方公共治理进行了反思。赣南师范学院熊小青教授指出，由资源所引发的资源、环境权益冲突，已成为农村社会稳定、发展的显问题。为此，面对冲突的复杂性，现实有效的办法就是冲突管理的治理转向，其核心就是资源利益的平衡治理。北京航空航天大学任丙强副教授认为，邻避冲突发生的主要因素包括邻避设施的外部风险因素、公众心理因素、决策因素、沟通因素等：为了化解冲突，应建立和完善基于决策过程的冲突解决机制，即完善信息公开、公众参与、协商和补偿机制、监管机制等，从而实现决策的科学性和民主性。中国海洋大学的许阳认为，环境政策的制定和执行虽然是典型的政府行为，但由于环境决策议题与社会公众的切身利益息息相关，公民参与环境决策已然成为我国环境治理和政治发展的大势所趋。

（三）多方协同是提升环境治理绩效评估的重要途径

环境问题的产生大多源于不合理的快速城市化，环境治理绩效评估日益成为政府构建和谐城市的重要手段。首先，城市环境治理绩效评估是环境评估的重要组成部分。强化政府城市环境治理绩效考核制度，把城市环境治理指标纳入政府绩效评价体系，运用产出和结果信息，促使公共服务部门提升回应性、责任感和有效性，已经成为中国城市治理创新的热点领域。中国人民大学的杨宏山教授通过将北京市网格化管理模式与美国巴尔迪莫市CitiStat系统进行对比分析，提倡将绩效理念引入到城市管理之中，通过公众参与、信息公开、建立内外部监督机制促使城市管理效能提升，从而使传统城市管理体制向城市现代绩效管理体制转变。其次，环境评估要重视环境保护基本公共服务供给对于环境质量的影响。东北大学的张晓杰根据公共服务“投入―产出―结果”的基本原理，评价了中国环境保护基本公共服务供给对环境质量的驱动效应。再次，要尽快将生态脆弱地区纳入环境评估指标体系。内蒙古师范大学的陈佳志以内蒙古农牧区基础设施建设和环境保护公共服务供需主体为研究对象，通过满意度评价法计算了农牧区基础设施建设和环境保护公共服务的整体满意度值，结果表明内蒙古农牧区群众对基础设施建设和环境保护公共服务的整体满意度较低。

三、多方位控制环境污染是环境治理的研究重点

与会专家对于各类环境污染治理的探讨尤为热烈，碰撞出许多极具价值的思想火花。概言之，与会专家的关注重点集中于大气污染、水污染及电子废弃物的治理。首都师范大学管理学院院长赵新峰教授在主题报告中指出，在区域一体化进程中，为实现区域整体发展，政府间的协调十分重要，而政策协调则是区域政府间协调的核心和逻辑起点。赵教授以京津冀区域大气污染治理为例，对区域政府间大气治理政策协调中存在的问题进行详细分析，并从经济基础、行政体制和协调机制三个方面探究了政策不协调的原因，探寻实现京津冀区域政府间大气治理政策协调的破解之策。首都师范大学的黄晗以京津冀地区PM2.5空气污染治理为例，从PM2.5指标的生成、指标的下放、指标的监督、指标的考核四个方面描述了京津冀地区空气污染治理的过程，探讨了指标考核的运作机制、治理效果及实施困境。山东大学的冯贵霞通过政策网络分析框架，指出大气污染防治政策变迁与政策网络结构的变化相关，其中自变量主要涉及政策权力主体地位及话语、政策对象的政策响应、公众利益认知及行为、政策工具选择等方面，这些因素的变化引起了政策网络之间不同程度的策略互动，从而影响着政策运行的轨迹。清华大学的陶逸骏通过实地经验与事件追踪，呈显太湖蓝藻事件的历程，并展开对相关案例的比较。他认为大陆转型期所衍生的新兴问题确实易于引发租值消散，但地方体制不仅是政策上的护租（rent protection），更形成一种自我调适的体系，呈现一种护租型体制。台湾经济研究院林士清助理研究员在主题报告中介绍了欧盟电子废弃物的管理体制，分析了台湾地区电子废弃物处理现状，从政策层面提出了治理电子废弃物的模式方法。他指出，从电子产品生命周期的观点来构建绿色经济模式，建构完善的政策设计，促使电子废弃物以合乎环保的方式回收，同r扶植新兴环保处理产业，是未来台湾地区电子废弃物的处理趋势。

四、知识驱动型治理为环境问题的解决提供全新视角

作为解决集体行动困境的最新模型――学者参与型治理和知识驱动型治理在社会治理和生态环境治理中发挥着越来越重要作用。然而，当前学者在研究环境治理时，很少有人关注知识驱动的问题。北京航空航天大学杨立华教授的主题报告基于中国北方五省的大量实证研究，结合近十年的经验研究成果，分析了学者参与型治理和知识驱动型治理解决集体行动困境的重要性、必要性与可行性。知识驱动型治理强调知识驱动型的制度变迁，探讨学者与其它社会主体的协同机制，强调自然科学知识、社会科学知识和地方知识的协同治理，并在此基础上提出不同于林德布罗姆的智力指导型（模型Ⅱ）和偏好指导型（模型Ⅱ）的知识驱动型社会（模型Ⅲ）。通过和杨立华的合作研究，何元增在分析20个环境领域案例基础上，发现专家学者参与公共和社会治理有七种主要行为模式，行为模式选择受到公共问题的属性、专家学者的自身因素、其他重要主体的行为以及相关制度安排四种因素的综合影响，并据此建立了与影响因素关联的行为模式选择模型。陈一帆通过对中国北方12个县旗案例的研究，对荒漠化治理过程中的专家学者协作类型和关键机制进行了探索性的研究。

与会者一致认为，环境问题涉及范围广，影响因素多，愈加需要从跨学科、多角度来来进行思考、分析及研究。作为一个交叉性的研究领域，环境问题的解决仍需推进治理理论与可持续发展理论的不断深化，倡导多元主体的协商及协作。本次学术研讨会在研究领域、研究内容和研究方法等方面都有一定程度的创新，显示出学者们在环境领域的研究日趋成熟。此次研讨会的召开对于增进国内外相关领域学者的学术交流发挥了积极影响，为推进我国生态建设和绿色发展提供了新的思路。