天津滨海新区试点个人税延型补充养老保险业务可行性研究

摘 要：从国际上看，发展个人税延型补充养老保险是市场经济发达国家的普遍做法。天津滨海新区已被确立为保险改革试点，充分利用国家的政策开展个人税延型补充养老保险，既是贯彻落实国务院文件精神的重要举措，也是提高新区居民养老保障水平、提升新区吸引力的有效手段。本文介绍了个人税延型补充养老保险发展的国际经验，同时分析了新区开展该业务的优势和成本收益，并在此基础上给出了相关建议。

关键词：滨海新区；个人税延型补充养老保险；试点

中图分类号：F840.67 文献标识码：B 文章编号：1007-4392（2011）05-0011-04

发展个人税延型补充养老保险是国外市场经济发达国家提高国民养老保障水平的重要途径，在天津滨海新区保险改革试验区开展个人税延型补充养老保险试点业务，既是贯彻落实国务院文件精神的重要举措，也是丰富试验区创新发展内涵，提高天津滨海新区居民养老保障水平，吸引人才来津创业投资的有效手段。

一、大力发展个人补充养老保险业务势在必行

解决人口老龄化问题，构建有力的养老保障体系是当今各国政府面临的共同课题。经过多年努力，我国确立了社会基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险三支柱发展体系，但养老任务依旧艰巨。

（一）潜在养老保障需求巨大

一是全国60岁以上老人占总人口比重已逾14%（天津逾17%），社会老龄化程度较高，养老保障需求群体庞大；二是受计划生育政策长期影响，家庭就业人员负担人数由1990年的1.77人上升至2008年的1.97人，日益沉重的负担，迫使家庭将包括养老在内的保障需求转向第三方；三是收入水平和生活水平大幅提升，人们养老保障要求也相应提升，亟需多种渠道充实养老保障来源。

（二）现有养老保障供给不足

一是基本养老保险覆盖面不够。以天津为例，全市参加基本养老保险人数占社会从业人员的比重不足60%，领取基本养老保险金的退休老人占60岁老年人口的比重仅70%；二是我国基本养老保险的替代率约为60%，相对国际公认的70％-80％水平明显偏低，仅依靠基本养老保险难以维系原有生活质量；三是企业社会保险、住房公积金等社会保障性缴费负担沉重，国家给予团体补充养老保险企业缴费的税收优惠政策力度有限，多数企业主动建立补充养老保险的能力和积极性不足。

上述供给与需求的缺口，凸显了我国加快个人储蓄性养老保险业务发展的紧迫性。鼓励个人购买商业养老保险，通过个人在职期间自行积累，可以弥补基本养老保险覆盖面和水平的不足，提升社会整体养老保障水平，减轻政府未来可能的财政支出。这也是当今世界主要市场经济发达国家社会保障事业发展的共同选择。

二、发展个人税延型补充养老保险的国际经验

20世纪50年代以来，美国、澳大利亚以及欧盟主要成员国等市场经济成熟国家围绕养老保障问题，进行了一系列探索尝试与改革创新，形成政府养老金和私人部门养老金共同发展局面，其中私人部门养老金包括雇主养老金和个人储蓄养老金，其资金规模和参与人数日益庞大，在部分国家甚至成为养老保障的主体，相关发展经验值得借鉴。

（一）发展模式

1. 美国模式。美国私人部门养老金计划包括适合大型营利性企业的401K计划、适用小型私人企业的简化雇员养老金计划（SEPs）、服务个体户或私营劳动者的税收合格退休计划（Keogh）、支持个人独立开展的个人退休计划（IRAs）等多种养老金计划，个人可以根据需要参加多种计划以提高养老保障水平，这些私人养老金是美国人养老保障最重要的来源。

2. 澳大利亚模式。澳洲私人部门养老金包括职业养老金保障制度（SG）和私人储蓄计划两类。

3. 欧盟主要国家模式。德国私人部门养老金包括企业补充养老保险、公共追加养老保险以及私人保险计划；英国建立了包括确定收益型（DB）、确定缴费型（DC）、前两类的混合型等多种企业补充养老保险计划，同时鼓励个人参加个人养老保险计划（PPS）以及团体个人养老保险金计划；法国则主要通过中央管理体系企业职工补充养老保险协会和管理人员补充养老保险协会建立私人部门养老金，以满足国民退休养老保障需求。

（二）共同特点

尽管形式不一，但是上述国家私人部门养老金非常发达，与这些国家均以立法确定私人部门养老业务发展政策，形成以税收抵扣及减免为中心的优惠措施密不可分，其税收优惠政策包括：

一是对保险业务的购买阶段、资金运用阶段以及养老金领取阶段采取税收差异政策。从20个市场经济发达国家统计可以看出，EET模式是美国、英国以及欧盟主要成员国普遍运用的方式，即对养老保险计划的缴费免税、投资收益免税、领取的养老保险金征税的税收递延模式。

二是采取普惠与限额结合的原则，整体税收优惠政策向中低收入群体倾斜。即所有人都可建立个人补充养老保险账户，只对限额以内保险费用支出给予税收优惠，收入越低的群体享受税前减免额占其总收入的比重越高。

（三）政策成效

上述税收优惠政策的实施，充分调动了各类主体参与私人部门养老金计划的积极性：一方面由于退休前后收入的变化使得实际纳税时适用的所得税率较低，再加上延迟纳税所带来的时间价值，个人参与计划将享受更多税收减免优惠；另一方面国家以较小的成本支出获得了较大的养老金市场，为经济社会发展注入了长期、稳定的资金，同时又切实提高了退休人员养老保障水平，有效缓解了国家养老压力，实现了个人与国家的“双赢”，民众参与率高。

据统计，美国约60%左右的人员拥有不同类型的私人养老金计划，资产规模约占美国家庭资产的1/3；澳大利亚超过40%的人群参加了私人养老金计划，规模占强制性职业养老金的比重达到60%；以德国和法国为代表的西欧国家私人养老金计划的养老保障水平约占退休人员收入的50%左右。正是这些私人养老金计划，使得市场经济发达国家的替代率一般达到了70%-80%，部分国家的替代率甚至接近90%，老人退休生活得到了有力保障。

目前，我国税收政策仅允许企业为职工购买补充养老保险的保费支出，不超过职工工资总额5%内的部分，可在计算企业所得税应税所得额时准予税前扣除，对个人购买商业补充养老保险尚未给予优惠。但在国务院批复上海《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》中，已经明确同意其试行税延型个人补充养老保险业务，个人补充养老保险享受税收递延优惠已经提上日程，在局部地区优先试点成为可能。

三、天津开展个人税延型补充养老保险的优势分析

（一）政策优势

《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发[2006]20号）中明确要求天津滨海新区应“以建立综合配套改革试验区为契机，探索新的区域发展模式，为全国发展改革提供经验和示范”，给予天津滨海新区在多个领域进行综合配套改革试验的优先权；中国保监会与天津市政府联合印发《关于加快天津滨海新区保险改革试验区创新发展的意见》（保监发[2007]110号）将保险企业、保险业务、保险市场和保险开放等方面的重大改革，安排在天津滨海新区先行先试；天津市委、市政府高度重视各类创新试点项目发展，已出台多项措施支持创新业务发展，形成了独具特色的政策支持体系。

（二）经验优势

个人补充养老保险是健全我国养老保障体系的重要内容，实施税收递延模式是加快其发展的关键。鉴于现有条件约束，先期在部分地区进行试点，积累改革经验意义重大。天津作为全国唯一的补充养老保险试点城市，已于2008年率先进行了国内养老保险费率市场化试点，天津市政府配套给予了开展试点业务的保险公司三年内营业税减半返还政策优惠，专项用于补助补充养老保险投保人，成为全国第一个制定明确办法支持个人购买商业补充养老保险的地区。试点三年来，累计标准保费突破5000万元，部分补贴已经发放到位。相对其他地区，天津更具备深化个人补充养老保险改革，开展税收递延试点的经验优势。

（三）财力优势

近几年，天津经济社会的快速增长，GDP连续五年保持两位数增长，财政收入增长较快，2009年突破1800亿元，财政结余达177亿元，同期个人所得税收入89亿元（中央和地方合计），占同期财政收入比重为4.9%，开展个人税延型补充养老保险试点，让渡部分个人所得税即期税收，不会对天津财政收入造成大影响。

四、天津试点个人税延型补充养老保险业务成本效益分析

根据各国的经验，由于政府财力有限，不可能对投保人缴纳的全部保费给予税收优惠，为了使更多的人能够享受到税收优惠，因此必须在一定假设基础上，确定一个合理的缴费限额,在此之上进行成本效益分析。

（一）基本假设

1. 保险期间：自投保之日起连续缴费至退休，男女退休年龄分别为60岁和55岁；

2. 积累期养老金账户年投资回报率为4.4%；

3. 工资年增长率5%；

4. 投保人月实际工资分3000元，5000元，8000元三个档次；

5. 替代率为10%。

（二）缴费限额测算

在上述假设基础上，根据保险行业养老保险纯风险费率表，对25岁至50岁男女在不同缴费期限下，为达到退休工资为在职工资10%水平的月保费缴纳情况进行测算，并以年龄和男女分布水平为权数，测算出月实际收入为3000元，5000元，8000元三个档次的平均缴费水平，分别为497元、829元和1326元，将其取整后作为税收递延缴费限额，即500元、800元、1300元。

（三）成本测算

假定个人税延型养老保险首年保费规模为1亿元，第二年新单保费收入增长率为30％，以后逐年递减5％，至第7年开始维持5％的增速。各年度参保群体以每年3％的比例进入领取期。税前扣除部分适用的个人所得税平均税率15%，年投资收益率为4.4％。政府提供延税标准500元、800元和1300元时的成本收益情况见测算分析表。

从测算情况看，开办个人税延型补充养老保险，首年递延税款0.15亿元，占2009年个人所得税收入比重不足0.2%；第20年的递延税款额为7.13亿元，估算其占当年全市个人所得税比重也仅为3.0％；而20年业务发展产生的递延税款累计不超过66亿元，对财政收支影响小，以政府现有财力完全可以承受。

（四）收益测算

根据测算，如果月缴费限额执行500元水平，20年间有102万人受益；执行800元水平，有64万人受益；执行1300元水平，有39万人受益。政府则可以通过让渡65亿元税收成本，积聚568亿元社会长期储蓄性资金，在支持经济发展的同时，帮助近百万人提高养老保障水平，实现个人与政府“双赢”。

五、个人税延型补充养老保险试点实施建议

考虑推行税延型个人补充养老保险产品是个新生事物，本研究成果的结论又建立在一定的假设之上，并且实际执行还涉及税收征管等具体环节，因此建议试点工作按照循序渐进、由易到难的办法分步实施，逐步推进。

（一）关于试点范围

试点初期，建议只给予工资薪金所得个人所得税纳税人优惠，允许其购买个人补充养老保险产品保费支出，在个人所得税前扣除。主要因为现有税收征管体系尚不能覆盖全部人群，而工资薪金收入群体的税收征管体系比较完善、流程清楚、扣缴义务人责任明确，能够有效实现缴费阶段税收抵减以及未来税收补征补缴。此外，这部分人收入来源比较单一，基本养老保险保障有限，对商业养老保险需求较强，将其作为首类试点对象也体现了政府向中低收入群体倾斜的政策导向。

（二）关于缴费额度

结合政府成本支出和个人养老金替代率水平，建议试点初期个人税延型补充养老保险税前扣除费用标准宜选择500元，理由有三：一是500元缴费水平下，月实际收入在3000元人群的替代率在7%到17%之间，实现了解决中等收入人群养老问题的目的；二是符合中等收入人群的承受能力，缴费比例只占投保人年收入的17%；三是惠及面广，预计受益人数将超过百万。

（三）关于产品设计

试点初期，为降低税收递延操作复杂性，建议规定个人参与者只能为自己投保，确保投保人与被保险人为同一人；要求保险公司为每个被保险人建立个人退休金账户，资金可统筹管理，但必须单独核算；明确试点产品为纯养老金产品，在积累期内只提供身故和高残保障，在领取期只提供养老金给付功能；养老金领取年龄必须符合劳动部门关于退休年龄的规定，除被保险人身故、高残、移民等情况外，提前领取均按照税法规定一次性补缴递延税款，并按比例征收惩罚性税收。

（四）关于征管模式

试点初期税收递延的征管模式可以借鉴住房公积金贷款利息个人所得税税前扣除的征管流程，即投保人首期投保和续期缴费时，由保险公司出具税务部门认可的、有延税信息的专用发票，投保人凭据该凭证到所在单位申请税收递延，用人单位作为扣缴义务人，计算并代扣职工缴纳保险费后的个人所得税额，并将相关的涉税信息录入“个人所得税全员全额申报系统”发送主管税务机关备案，相关递延凭证复印留存，原件盖章后返还投保人。投保人保留税务部门反馈的个人所得税完税凭证，作为今后测算递延税款的依据。

（五）关于试点规模

为防范试点初期业务爆发式增长对当期政府个人所得税收入造成冲击，建议最初三年采取税收递延总额控制、试点保险公司定额承保的计划管理模式：由市金融办牵头，会同财政局、税务局以及保监局确定试点当年的税收递延总额，在此基础上确定试点业务保费规模，根据参与试点保险公司展业能力确定各公司具体承保规模，以确保试点业务逐年平稳推广。