如何建立健全基层综合公共服务平台运行机制

基层综合公共服务平台是直接为城乡基层群众提供教育、医疗、卫生、社保、计生等公共服务的场所或机构，也被称为社区服务中心或者社区服务站。随着城乡社区建设和基本公共服务体系建设不断推进，基层综合公共服务平台在我国城乡许多地区陆续建成并投入使用，成为各级政府尤其是基层政府履行公共服务供给职能的重要窗口。在这一平台建成之后，建立和健全相应的运行机制就成为保障其正常运行的关键环节。

一、基层综合公共服务平台运行现状

（一）各级政府职责分工更加明确，管办关系进一步理顺

“十二五”以来，我国相继出台许多政策和措施，使各级政府在平台运行中的职责分工更加明确。同时，各级政府与运行主体（基层政府派出机构、居委会或村委会、民间社会组织）的关系进一步理顺。主要体现在以下三个方面：一是各级政府不再随意地将社会管理和公共服务事项向各社区延伸，该平台不再是各级政府转嫁职责的对象；二是“权随责走、费随事转”逐渐成为各级政府处理与运行主体之间关系的行为准则，管理者和经办者之间的职责分工更加明确；三是通过推广“一站式”服务机制，各级政府实现了办事机构的整合、管理层级的减少、服务项目的合并、资源配置的优化、人员结构的调整以及服务流程的精简，各运行主体的自主性明显增强，运行效率大为提升。

（二）服务内容不断拓展，服务功能趋向综合

近年来，许多地区大力推进城乡统筹综合改革，完善基层社会管理和公共服务体系，不断增强乡镇（街道）、社区的社会管理和公共服务能力，使平台的服务内容不断拓展。主要体现在以下两个方面：一是加快各级政府职能转变的步伐，不断扩大政府购买公共服务的领域和范围，将越来越多的社会管理和公共服务事务交由平台经办；二是不断调整县（区）、乡镇（街道）和社区三级的社会管理和公共服务权限，将原先由市、县（区）两级政府及其职能部门负责的社会管理和公共服务权限逐渐下放到乡镇（街道）和社区。

同时，平台的服务功能逐渐从单一政务功能向综合功能转变。主要体现在以下三个方面：一是增强平台的商务服务功能，即逐渐将金融服务、信息咨询、书刊零售等商务服务纳入平台的服务功能。二是增强平台的生活服务功能，即将邮政电信、水电缴费、养老托幼等生活服务纳入平台的服务功能。三是增强平台的文体服务功能，即使平台成为基层群众开展各种文体活动的场所。

（三）经费保障进一步增强，经费来源不断拓宽

近年来，许多地区不断强化各级政府对平台运行经费的投入责任，进一步增强平台运行的经费保障。主要体现在以下三个方面：一是明确以县（区）级政府作为平台运行经费的主要投入主体，并纳入本级财政预算。二是将平台的运行经费纳入社区居（村）委会的办公经费，保障平台运行的各项开支。三是由市、区级政府按照社区工作者的有关规定确定城区平台专职工作人员的工资待遇，由各县（区）政府结合本地实际确定农村平台专职工作人员的工资待遇。四是由各居（村）委会对运行经费进行管理，由县（区）政府相关部门进行监督和检查。

除了财政投入之外，平台运行经费的来源不断拓宽。主要体现在以下三个方面：一是社会资金参与渠道进一步拓宽。比如，上海市静安区从2007年起就由社会组织联合会代为政府购买社区公共服务的项目，吸引社会资本广泛参与平台运行。二是服务收费成为运行经费的重要来源。比如，温州市的社区便民服务中心和“村民中心”对所提供的各种便民服务收取服务费，从而拓宽运行经费来源。三是基金会、企业的资助以及个人捐赠成为平台运行经费的另一来源。

（四）社会组织作用日益突显，社会工作专业人才扮演重要角色

“十二五”以来，各类社会组织层出不穷，逐渐成为基层公共服务供给的重要力量，在平台运行中发挥越来越重要的作用。主要体现在以下三个方面：一是推进服务内容差异化，即社会组织根据不同社区、不同人群的特点提供差异化的公共服务，既满足多样化的公共服务需求，又提高资源的使用效率。二是推进服务过程项目化，即社会组织凭借自身优势对不同类型的基层公共服务实施项目化运作，从而提高平台运行的专业化水平。三是推进服务方式合作化，即社会组织的非营利特性使其能够更好地与政府、志愿者和社区居民等开展合作，从而使平台运行更加有序、高效。

从部分地区的经验来看，社会工作专业人才在平台运行中扮演非常重要的角色。主要体现在以下三个方面：一是促进平台运行的专业化，即社会工作专业人才运用所掌握的专业知识和专业技能为基层群众提供更加专业化的公共服务。二是促进平台运行的人性化，即社会工作专业人才秉承“助人自助”的理念，为基层群众尤其是弱势群体提供各种增强其自立能力的公共服务，从而促进平台运行的人性化。三是促进平台运行的现代化，即以社会工作专业人才作为平台运行的中坚力量可以更好地发挥政府、市场和社会三方在基层公共服务供给中的作用。

二、基层综合公共服务平台运行存在的问题

（一）运行主体过于依赖政府，多元化参与不足

近年来，我国基层综合公共服务平台的运行主体呈现出多元化的趋势，基层政府派出机构（主要为街道办）、基层自治组织（居委会或者村委会）、民间社会组织构成三种主要的运行主体。然而，这些运行主体仍然过于依赖政府，以自主性为基础的多元化参与明显不足。主要体现在以下三个方面：一是容易导致基层政府派出机构“全能化”。在这一运行模式下，基层政府仍直接提供公共服务，该平台不过是为上一级政府及其职能部门下派任务提供一个新的体制平台。随着任务增加、机构增加、人员增加，该平台有可能演变成为新一级政府，导致政府管理层级增加、管理成本攀升而社会整体效益下降。二是容易导致基层自治组织“过度行政化”。由于基层公共服务资源的配置权仍掌握在各级政府手中，因此，在这种运行模式下，各级政府可能将“全能化”风险转嫁给基层自治组织，使其成为各级政府及其职能部门下派任务提供一个新的体制平台。由于基层自治组织“过度行政化”，只见“政府背影”而不见“居民身影”，导致该平台在政府需求与群众需求之间失去平衡。三是导致民间社会组织因“先天不足”而产生“后天依赖”。我国的民间社会组织不仅实力普遍较弱，而且缺乏参与平台运行的经验。此外，我国现有的许多政策对民间社会组织参与平台运行构成显性或隐性的制约，近期出台的相关政策缺乏可操作的实施细则和配套措施，从而极易导致民间社会组织对政府的依赖。

（二）运行经费来源渠道狭窄，保障能力明显偏低

目前，平台运行的经费来源渠道仍然比较狭窄，对其正常运行的保障能力明显偏低。主要体现在以下三个方面：一是财政投入标准和投入水平偏低。县（区）级财政是我国基层综合公共服务平台运行经费的主要来源。然而，在现有的财政体制下，县（区）级财政的投入能力普遍偏弱，因此往往将侧重点放在对办公场所、办公设备等硬件设施的投入，对设备维护、员工薪资等日常开支的投入标准和投入水平普遍偏低，使这一平台只能维持勉强运行的状态。二是对社会资本既缺乏吸引力又存在障碍。首先，多数平台仍以承接政府转移的社会管理和公共服务事务为主，而这些事务对主要以盈利为目的的社会资本明显缺乏吸引力。其次，该平台提供的各种便民服务的收费标准普遍偏低，严重制约社会资本参与平台运行的积极性。三是民间社会组织资金筹集能力较弱。主要体现在以下三个方面：首先，各级政府面向民间社会组织购买的公共服务项目仍然较少且资金有限；其次，对由基金会、企业提供的资助或者个人捐赠须设立专门管理机构并接受审计，这对规模普遍较小的民间社会组织而言是巨大压力；最后，我国对民间社会组织利用自有资金开展公益活动或者提供公益服务仍然存在较为严格的限制性规定，对参与平台运行的民间社会组织形成严重制约。

（三）人力资源支撑能力不足，制约服务质量提升

从多数地区的情况来看，平台运行面临的突出问题之一是人力资源支撑能力不足，严重制约服务质量的提升。主要体现在以下三个方面：一是业务素质不高。目前，该平台的工作人员主要由基层政府派出机构或者基层自治组织的工作人员组成，掌握专业知识和专业技能的工作人员十分稀少。此外，由于运行经费紧缺，难以组织合格的、有效的业务培训，业务素质偏低对服务质量的提升形成严重制约。二是岗位设置不合理。由于人员短缺，许多工作人员不得不身兼多职。此外，在工作重要性排序方面，行政工作往往优先于服务工作，部分专职工作人员甚至被抽调去从事行政工作，导致服务人员队伍不稳定。三是人员流动性较大。由于运行经费尤其是工作人员的待遇报酬缺乏明确、合理、规范的资金渠道，导致工资待遇普遍偏低，不仅难以招聘到高素质的专业人员，而且在岗人员流动性较大，对服务质量的提升产生极为不利的影响。

（四）运行机制缺乏绩效评估，资源使用效率不高

目前，许多地区对整个运行机制仍然缺乏绩效评估，导致资源使用效率不高。主要体现在以下三个方面：一是绩效评估实施主体设置不合理。许多地区仍将县（区）级政府确定为绩效评估的实施主体。然而，由于多数平台的运行主体是基层政府派出机构或者与基层政府关系非常密切的基层自治组织，因此以基层政府作为绩效评估实施主体实质上是自己评估自己，难以保证评估结果的客观公正性。二是绩效评估程序科学性不足。一般而言，科学的绩效评估程序应包括事前评估、事中评估和事后评估三个组成部分。然而，目前的绩效评估往往只是事后评估，缺乏对平台运行情况开展事前评估和事中评估，难以充分发挥绩效评估对提升平台资源使用效率的作用。三是绩效评估的指标体系不健全。许多地区仅仅将平台运行经费使用情况、工作人员的表现和群众满意度作为绩效评估的核心指标，而对社会组织参与程度、社会工作专业人员的作用和平台运行潜在风险等方面的指标则鲜有涉略，难以全面、客观地反映平台的运行情况。

三、对策建议

（一）进一步理清各责任主体和运行主体的职责，促进多元化运行主体有效参与

首先，进一步理清各级政府在平台运行中的职责。一是加强中央政府和相关部委对平台运行的统筹协调，制定平台运行的基本行为规范以及基本服务内容、服务功能和服务标准，明确各级政府的各种保障措施，并对欠发达地区的平台运行给予适当扶持。二是省、市级政府应将保障平台正常运行纳入省、市级社区建设规划和基本公共服务体系建设规划，充分发挥平台在促进城乡统筹发展和区域均衡发展中的作用。三是进一步强化县（区）级政府对平台运行的主导作用，完善对平台运行的规划、投入、检查、监督等机制。四是明确以乡镇政府和街道办作为平台运行的直接责任主体，建立和健全其与平台运行主体之间的良性互动机制。

其次，进一步理顺各级政府与平台运行主体之间的关系。一是按照“管办分开、政事分开”的原则，进一步推进各级政府职能转移，赋予平台运行主体更多、更大的自。二是按照基层自治原则，理清各级政府及其派出机构与基层自治组织在平台运行中的职责，提升基层自治组织在平台运行中的自。三是健全政府向社会组织购买基层公共服务的制度体系，提升作为平台运行主体的民间社会组织的自。

（二）不断拓宽运行经费来源，提升财政投入对平台运行的保障能力

在不断强化各级政府对平台运行经费投入责任的基础上，不断拓宽平台运行经费的来源。一是根据平台正常运行需要并结合本地实际，提高各级政府尤其是县（区）级政府的投入标准和投入水平，提升平台工作人员的工资待遇。二是进一步拓展平台的服务内容和服务功能，提升对社会资本的吸引力，并降低社会资本参与平台运行的准入门槛。三是鼓励和引导各种基金会和各类企业为平台运行提供资助，拓宽个人捐赠资金流向平台运行领域的渠道。四是逐渐取消民间社会组织运用自有资金参与平台运行的各种限制性规定，完善各种引导性、鼓励性和监管性政策和措施。

（三）加大社会工作专业人才培养力度，提升平台运行人力资源支撑

积极打造一支素质过硬、结构合理、稳定就业的社会工作专业人才队伍，为平台运行提供人力资源支撑。一是积极贯彻和落实《国家中长期人才发展规划纲要（2010―2020年）》和《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011―2020年）》，不断壮大基层公共服务领域社会工作专业人才队伍，优化结构，提升素质，增强效能，改善发展环境。二是深化职业教育和职业培训体制改革，建立以市场为导向的社会工作专业人才职业教育和职业培训体系，按照市场需求调整课程设置和专业设置，加强实训基地建设，充分发挥职业教育和职业培训开发和再开发人力资源的优势。三是建立和健全基层公共服务领域社会工作专业人才评价机制和激励保障机制，逐步提高整体薪酬，促进其实现稳定就业。

（四）加强对运行机制的绩效评估，建立和健全第三方实施、程序科学、指标完善的绩效评估机制

以提升平台运行效率和资源使用效率为目标，加强对平台运行机制的绩效评估。一是按照价值中立和利益无涉原则，在坚持政府引导的基础上，建立主要由第三方实施的平台运行绩效评估机制。二是建立事前评估、事中评估和事后评估有机结合的、全程性的绩效评估体系，提升绩效评估程序的科学性，充分发挥评估结果对提升平台运行效率和资源使用效率的作用。三是以全面性、科学性和灵活性为原则，建立和健全平台运行绩效评估指标体系，使绩效评估既能反映平台运行的全貌，又能体现城乡之间和地区之间的差异。

（潘华，国家发展改革委社会所助理研究员。研究方向：社会发展、社会政策）