推动综合交通运输体系建设

〔摘要〕 加快综合交通运输体系建设符合世界各国交通运输发展趋势，我国不同交通运输方式的综合协调和可持续发展成为可行和必然。影响和制约我国综合交通运输体系协调发展的因素包括：调控不充分，突出表现在政府管理职能和机制不健全；发展不平衡，突出表现在交通运输能力和现代化总体水平不高；分工不合理，突出表现在资源配置方式未能体现不同交通运输方式的技术经济特点和形成优势互补等。提高组合效率和整体优势，推进综合交通运输体系建设，需要发挥政府部门的指导管理作用，创优综合交通运输体系的发展环境；发挥运输企业市场主体作用，完善综合交通运输体系的动力机制；发挥铁路和高速公路的骨干作用，推动综合交通运输体系的合理布局等。

〔关键词〕 综合交通运输体系，发展方向，制约因素，组合效率，整体优势

〔中图分类号〕F503 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）03-0091-05

综合交通运输体系建设既是学术研究也是政策规划问题。自上世纪50年代中期从苏联引入“综合运输”概念开始，到2007年出台第一部专门的《综合交通网中长期发展规划》，我国关于综合交通运输体系建设的理论研究和实践探索经历了五十余年的发展历程。2012年7月，国家《“十二五”综合交通运输体系规划》明确提出了“安全质量、合理布局、优化结构、适度超前、讲求效益、绿色发展、多元投入、改革创新”等八项原则，确定了综合交通运输体系建设的目标任务。2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》进一步深化大部制改革，将原铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，由交通运输部对铁路、公路、水运、民航、管道等不同运输方式进行统一的政府监管和行业管理，综合交通运输体系建设在政府管理和体制机制层面迈出了实质性步伐。站在新的历史起点，科学规划我国的交通运输体系建设，把握其发展方向，无疑具有重要现实意义。

一、加快综合交通运输体系建设是我国交通运输业的发展方向

我国综合交通运输体系一般是指铁路、公路、民航、水运、管道五种交通运输方式发挥各自技术经济特点，形成的布局合理、结构协调、联结贯通、竞争合作的交通运输综合体系。从世界交通运输业发展和我国建设历程看，综合交通运输体系是不同交通运输方式持续发展的必然结果。

（一）加快综合交通运输体系建设符合世界各国交通运输发展趋势。世界各国交通运输业至今大致经历了三个发展时期。第一个时期是各种运输方式各自独立发展时期。从人类农业社会一直到19世纪20年代左右是以人力和自然力为主要动力的水路运输时期。19世纪30年代到20世纪30年代，由于蒸汽机的发明，1825年第一条铁路正式通车，铁路开始突破水路自然限制，实现高速度、大规模输送旅客货物并很快垄断了陆路运输。20世纪30年代到50年代末为公路、航空和管道运输迅速发展时期。伴随汽车工业发展，公路运输以其机动灵活、方便快捷等特点占据了中短途运输优势，民用航空由于速度优势得到迅猛发展并在长距离客货运输方面得天独厚，管道运输则适应了石油工业发展的运输需求。在这个阶段，随着经济发展水平不断提高，国内外大市场延伸到各个角落，运输产品连续性和整体性要求决定了不同运输方式开始以节点设施连接和多式联运为特点的初步配合协调。第二个时期是综合运输发展时期。20世纪50年代开始，许多国家制订综合运输规划，把各种运输方式纳入相互融合的一体化发展阶段，多式联运、集装箱运输快速发展，逐步构建成海陆空立体综合运输体系。第三个时期从上世纪90年代开始至今，是以适应经济社会可持续发展需要为目标的交通运输可持续发展阶段。出于对环境、能源、安全等问题的高度关注，以及铁路运输具有的低碳环保等优势，特别是高速客运专线及货运重载技术的发展，世界范围内的铁路运输在一度衰落之后出现复兴趋势，并与公路、航空、水运等协调发展，形成网络化、信息化综合配套的交通运输服务保障体系。

（二）我国不同交通运输方式的综合协调和可持续发展成为可行和必然。由于我国处于社会主义初级阶段，市场经济体制正在逐步完善，同时面临工业化、信息化、城镇化和农村现代化同步发展的历史任务，加之不同地区交通运输发展水平呈现差别性特点，因此，不同运输方式都有其存在并大力发展的理由和价值。加强统筹协调，充分发挥各种交通运输方式的技术经济优势，是建设综合交通运输体系的重要前提。

经过六十多年特别是改革开放三十多年来的发展，我国交通基础设施无论在建设规模还是在一些具体技术指标上都取得了长足进步，交通运输总量、全国货运量及货物周转量位居世界第二，成为交通运输产业大国。截至2012年底，我国铁路营业里程达到9.8万公里，居世界第二位，其中高速铁路营运里程达到9356公里，居世界第一位，铁路客货运量、换算周转量和运输密度均位居世界第一。2008年，我国公路3.5万公里的国道主干线全线贯通，西部省际公路通道总里程达到1.75万公里。2011年底，我国高速公路达到6.4万公里，运营里程位居世界第二位。2011年我国港口集装箱吞吐量位居世界第一，当年世界港口集装箱吞吐量排名前10位的港口中我国占据6个，上海港成为世界第一大港。民航旅客周转量位居世界第二，2012年首都国际机场旅客吞吐量突破8000万人次，连续三年稳居世界第二。

我国铁路、公路、民航、水运近年来虽然有了快速发展，为13亿人口的交通出行及经济发展提供了有力的服务支撑，但这并不等于各种运输方式的运营效率、经济效益和社会效果已达到理想状态。我国交通运输业的未来发展，还要着力在两个方面下工夫。一是提高不同运输方式之间的组合效率和整体优势，建设综合交通运输体系；二是发展低碳绿色交通，建立与现代经济社会发展相适应的低碳交通运输体系。据测算，我国交通运输业完成单位换算周转量的碳排放量从大到小依次为民航、公路、水运和铁路 〔1 〕。2011年2月交通运输部《建设低碳交通运输体系指导意见》，提出不断提高运输系统效率、加快替代能源推广应用、大力推广节能减排技术、促进社会低碳交通选择、逐步提高运输装备燃料效率、加强交通运输碳排放管理等重点任务。在低碳交通运输体系中，铁路具有独特优势，应置于交通运输战略的首要位置。同时对各种交通运输方式都要加强节能减排、技术改造和清洁能源开发工作，不断提升智能交通水平。

二、我国综合交通运输体系协调发展的制约因素分析

综合交通运输体系建设的实质是解决各种运输方式自身和相互之间的资源配置问题。从宏观上讲有以下三个基本要求，一是不同运输方式的技术经济特征得以有效发挥，二是不同运输方式的组合效率和整体优势得到充分体现，三是能适应绿色交通、智能交通、物联网等交通运输产业可持续发展的需要。按此要求和标准衡量，我国综合交通运输体系建设存在许多制约性因素。

（一）调控不充分，突出表现在政府管理职能和机制不健全。一是长期缺乏统一的政府管理机构，难以从总体上统一规划交通运输网络，严重制约交通运输业综合发展。大部制改革前，交通部负责公路、水运和港口，民航总局负责民航业，铁道部负责铁路发展，不同政府部门只对自己管理的行业系统负责。通过2008年、2013年的大部制改革，民航总局及铁道部的行业监管职能和机构先后并入交通运输部，为综合交通运输体系发展奠定了管理基础和体制保证。但改革毕竟刚刚起步，如何形成一个系统完整、有机协调、运行有效、管理科学的行政机制还有待探索和磨合。二是综合交通运输体系建设缺乏行之有效的落实标准和实施手段。政府不仅要有科学合理的发展规划和目标设计，同时还应提供明确具体、便于落实的政策手段。在这方面德国为我们提供了案例。为了克服交通堵塞、污染、噪声及能源过度消耗等问题，从上世纪80年代开始，德国制订了明确具体的政策措施，以有效引导公路运输向铁路、水运转移，如加大铁路、水运投入；限制载货汽车载重量；远距离货物强制交由铁路和水运承担等。德国《公路交通条例》规定，周日和节日的0点～22点之间，总载重量7.5t以上的货车禁止运输，但公铁联运中距火车货运站200km以内的公路运输可以例外；2005年1月1日起对12t以上重型货车征收高速公路通行费；对和其他运输方式（铁路、内河运输、航运等）联运的重载货车的载重量可以达到44t，而单一运输方式的重载汽车装载量限重为40t 〔2 〕。为实现公平公正市场竞争以及提高综合运输方式效率，我国政府部门应把提供基本标准、统一规制和健康规范的市场竞争秩序等作为自身必须履行的管理责任和行政职能。三是中央政府调控管理政策与地方政府利益诉求之间发生矛盾时，行业发展政策和目标的权威性经常受到干扰和挑战。

（二）发展不平衡，突出表现在交通运输能力和现代化总体水平不高。当前我国交通运输业发展总体水平与国外相比还存在较大差距。从铁路看，按人口计算的铁路通车里程密度（公里/万人），美国8.4，欧盟4.9，印度0.7，日本1.9，英国2.9，世界平均1.9，中国为0.8；按国土面积测算的铁路通车里程密度（米/平方公里），英国70.8，日本62.4，欧盟60.2，美国24.3，印度21.3，世界平均7.5，中国10.2，略高于世界平均水平。从高速公路看，按人口测算的高速公路通车里程密度（公里/万人），美国3.3，加拿大5.5，德国1.3，法国1.7，日本0.5，英国0.8，我国0.6；按国土面积测算的高速公路通车里程密度（米/平方公里），德国30.8，英国18.8，法国18.1，日本15.9，美国9.6，我国7.0。从机场建设看，按国土面积测算的机场密度（个/万平方公里），美国6.0，巴西1.1，印度0.7，巴基斯坦0.4，我国为0.15。我国港口130多个，泊位l400多个，但万吨级以上深水泊位仅500余个，其中10万吨级以上泊位不足20个。以上情况表明，我国铁路、高速公路、港口泊位、民航机场等主要交通基础设施总量与平均密度不仅低于欧美等发达国家，甚至低于一些发展中国家。我国交通运输无论在科技创新研发、高端装备制造还是在运输组织、安全管理和信息化服务等方面都还有相当差距。

（三）分工不合理，突出表现在资源配置方式未能体现不同交通运输方式的技术经济特点并形成优势互补。就各种运输方式的技术经济特点而言，公路以其便捷灵活、机动适应性强和可门到门服务等优势适用于中短距离运输，但大宗和长距离货物成本较高，且易污染环境和发生安全事故。航空速度优势突出，但机舱容积小和载重量有局限，燃料消耗大和造价高。水运在运输条件良好的航道有较强通过能力，适用于重物和大批量运输，而且其平均运距长，国际货运大部分通过海运完成，其缺点是速度慢，在途货物多，会增加货主的流动资金占有量，港口设施建设、搬运装卸费用偏高，运输受自然条件影响较大。与以上运输方式相比，铁路运输优点是运行速度快、运距长、运量大和基本不受天气影响，运输成本和能耗较低，在中长距离运输中，铁路比公路运输占据更大优势。但是近几年铁路客货运输分担率一直下降，原因之一是铁路货运基本以大宗货物运输为主，由于体制机制因素，始终在运量急剧增加、附加值高的集装箱、快件运输中难以取得较高市场份额，造成铁路货运总体分担率下降。原因之二是公路承担了相当一部分本该由铁路和水运承运的运输产品。如公路货运周转量在2007年～2008年间从11.20%奇迹般猛增到29.80%，增加了18.6%（见表1）。而适宜长距离运输的铁路、水运同期却分别下降了0.7%和18.8%。这一方面是公路货运平均运距增长的结果。公路货运平均运距2007年～2008年间从69公里飙升到171公里，上升了2.5倍。另一方面是2008年与2007年相比，高附加值的快递运输产品出现成倍增幅，而这一市场份额主要由高速公路承担了。这种交通运输方式发展不均衡问题，主要源于铁路和水运发展严重滞后。结构性失衡现象使得原本适宜铁路、水运承担的货物长途运输不得不转向公路运输。

（四）协调能力差，突出表现在不同运输方式枢纽衔接不畅。综合交通运输是由各种运输方式、各条运输线路、各个运输环节构成的统一系统，综合运输枢纽是实现客流“零换乘”和货运“无缝衔接”的关键。长期以来，尽管不同运输方式在其规划建设中会有所考虑与其他运输方式的衔接和客货的集疏功能，但由于缺乏统一规划和制度保障，造成有综合系统功能的运输枢纽建设滞后，难以形成综合运输有机整体，既增加了运输的中转交接费用，而且大量浪费土地、资金和其他资源，不断造成新的交通拥挤困难，并随着运输需求总量呈几何级数增长而变得更加突出。全国各大城市或多或少都存在运输枢纽综合度低的问题，机场、火车站、长途汽车站、城市交通之间的联通不同程度存在一定阻碍。

三、提高组合效率和整体优势，推进综合交通运输体系建设

推进综合交通运输体系建设，既要依赖发展目标和衡量标准的合理确定，又要有针对性地解决突出问题，着力提高各种运输方式的组合效率和整体优势。

（一）发挥政府部门的指导管理作用，创优综合交通运输体系的发展环境。在跨越不同运输方式技术界限，根据经济社会发展总体需求合理布局，提升交通运输整体优势和组合效率的过程中，政府相关管理部门具有极为重要的政策引导、组织统筹、关系协调和提供公共服务平台等职能。要实现整个交通运输业高效率、高效益和低成本、安全可靠目标，使交通运输体系与经济社会发展需要和大众出行要求相衔接，与经济社会发展规划相配套，政府指导管理应突出以下重点：一是按照大部制改革方向统一政府管理职能，着力创优公平公正竞争环境，研究制订统一运输技术、运营标准和监管原则，完善不同运输方式之间、运输与之间、国际与国内运输之间的利益协调、行业调控和协同发展机制，统筹行业发展政策。二是针对交通运输总体能力不足、发展不平衡和结构不优化的现实，根据适度超前、布局合理、结构优势和绿色发展原则，进一步明确今后不同运输方式能力提升、质量改进及技术装备现代化的发展规划，并在政策法规、技术标准、投资分配、人才结构和管理体制上提出明确具体、实施有力的保障性政策措施。三是深化投融资体制改革，为综合交通运输体系建设提供必要、基本的财政和资金保障。目前铁路投融资体制改革面临的压力最大、任务最重。为了确保快速铁路网目标和货运大通道建设的顺利实施，政府管理部门应加大对铁路建设投融资的支持力度。如通过建立国家铁路发展基金、推进企业股份制改造，实行分类投资和投资多元化，促进基金与民间资本相融合，鼓励和支持地方政府、企业及民间资本投资铁路建设等。四是加强公共服务平台建设，如加强信息网络建设、提供电子商务及服务评估平台，以及建立全国统一的货物识别、跟踪数据库和服务系统，为全程货物跟踪和物流一体化创造条件。

（二）发挥运输企业市场主体作用，完善综合交通运输体系的动力机制。不同运输方式的行为主体是运输企业，既包括以特定运输方式为主要服务手段的运输企业，也包括同时运用多种运输方式为服务手段的综合性物流企业。为此，要大力培育综合性运输服务市场主体，鼓励运输企业之间开展公平公正公开竞争。交通运输作为网络性基础设施和关系国计民生的重要基础产业，对降低经济社会的运营成本、缩小地区发展差距、实现产业空间转移和结构升级具有非常重要的作用。要充分依托基础设施的物理连接促进综合运输体系协调发展，同时还要通过深化体制改革确保运输企业的市场主体地位，实行统一的价格制订标准和价格形成机制，对非市场化业务给予相应的规制约束和利益补贴，使运输企业能够在公平规则、公正监管和公开环境下展开平等竞争。由于交通运输业的“普遍服务”性质，对交通运输各类企业要确定必要的市场准入门槛，制定普遍性的服务标准和服务要求，实行全过程的安全质量监管，以确保运输市场的有序发展。

（三）发挥铁路和高速公路的骨干作用，推动综合交通运输体系的合理布局。“十二五”交通规划确定了以普通公路为基础，以铁路和国家高速公路为骨干，五种交通运输方式全覆盖的综合交通运输网络架构，这是符合我国国情和体现不同交通运输方式优势的综合运输发展目标。在运输规划布局上，一是要重视发挥铁路在中长距离货物运输、高速铁路在中长途及城际间客流运输中的骨干作用。既有线的铁路货物运输要向物流化、集装箱化发展，高速铁路也可适当分担部分高附加值快件物品运输任务，并在未来综合交通运输体系中发挥担纲作用。 〔3 〕二是要高度重视高速铁路网和高速公路网的协同和相互补充效应，对相关运输业务进行合理规划和统筹调整。与传统公路相比，高速公路速度快，汽车运输时间短，能降低油耗和车损，通行能力显著提高。据测算，高速公路双车道的最大通行能力为每昼夜8000辆车次，若是四车道通行量则上升到每昼夜3万辆车次，是普通公路运输能力的15倍左右 〔4 〕，与铁路、空运有较强竞争力。尤其是在快递物流业发展、大型物流园区不发达的情况下，高速公路具有物流集散能力强、产品通达顺畅优势。随着我国人民生活和城镇化水平提高，在高度重视汽车等交通运输工具低碳排放和相关节能环保技术产品推广运用前提下，高速公路的作用应得到进一步增强。

（四）发挥运输枢纽的汇集疏散作用，实现综合交通运输体系的良性循环。2013年国家发改委《促进综合交通枢纽发展的指导意见》提出，要以运输需求为导向，新建与改造相结合，推进我国综合交通枢纽的一体化发展，包括加强以客运为主的枢纽一体化衔接；按照货运“无缝化衔接”的要求，完善以货运为主的枢纽集疏运功能，降低物流成本。这些原则和措施具有很强的针对性和指导性。“十二五”期间我国将基本建成包括各直辖市、省会城市在内的共42个全国性综合交通枢纽城市。实现综合交通运输体系的良性循环，必须强化中心城市综合运输枢纽的集疏运功能。一是提高不同运输方式的衔接和集疏能力，并使综合交通枢纽与城市轨道交通和公共交通形成有机统一体，实现长距离交通与市政公共交通和轨道交通可换乘。二是加强运输枢纽的组织与管理，重视客货集疏与转运、装卸存储、信息沟通和辅助服务等综合功能发挥，加强综合交通枢纽在中转换乘、运输组织等方面的一体化设计，通过优化不同交通运输方式的整体布局，实现综合交通枢纽的优化。三是枢纽的建设必须强化相关标准的制定，将土地占用、需要衔接的运输方式的功能、投资与运营机制、不同运输方式之间的成本分摊机制等纳入标准范畴，提高对运输组织与衔接枢纽发展的引导和约束 〔5 〕。四是对已建成运营、各自相对独立的铁路、公路、机场等运输枢纽，采取必要的调整和补救措施，加强相互之间的沟通衔接，提升综合效应。有条件的地方可实施技术改造、位置挪移，也可通过地铁、轻轨等方式强化相互之间连接，或者在重新建设和布置新的物流园区时，注意不同运输方式枢纽的综合平衡和统筹利用等。

（五）发挥多式联运为基础的物流集成作用，强化综合交通运输体系的内在经济纽带。运输系统是“建立在一定的技术结构和制度结构之上的运输供给与运输需求相互作用的关系集” 〔6 〕 ，是发挥市场基础性作用，使商品交换能在合适的时间和恰当的空间内最终完成的物质保障和基本载体。在传统运输管理基础上开展多式联运和一体化管理，融进供应链管理、数据交换和电子商务平台技术等新元素，可推动现代物流业的快速发展。交通运输业的现代化水平决定了物流业的发展水平，而现代物流业发展及其内在要求也能够强化和巩固不同运输方式之间的内在经济联系。当前，一是要以发展多式联运为切入点，切实发挥综合交通运输体系的功能作用，降低交通运输在物流成本中的比重过高问题。物流过程所创造的价值和效益作为GDP的一部分，并不是越高越好。物流在GDP中所占比率越高，说明社会生产体系中流通总成本越高。2011年我国物流总费用占GDP比重约18%左右，高于同期美国、欧盟和日本6%～10%的平均水平。造成高物流成本的原因之一是公路在物流运输中所占比例过高。公路运输物流企业产业集中度低，规模小，缺乏规模效应，而且受油价上涨、路桥费昂贵等因素影响，其运营成本上涨过快。2010年我国油品价格约占公路运输成本的40%，过路过桥费占到了公路运输成本的20%到30%。我国95%的高速公路和65%的一级公路是收费的，而美国物流费用平均只占货价的10%至20%，最高为32% 〔7 〕。二是要以信息化、智能化为引领，深化综合交通运输体系与现代物流的发展融合，发展铁水联运、公铁联运、江海直达运输、集装箱联运和甩挂运输、滚装运输、驮背运输等先进的运输组织方式，提高多式联运链条效率，使供应链管理过程中的运输链产生比传统运输方式更高的经济效率和质量效益。

参考文献：

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