对我国建设监理制度的几点认识

【摘要】 目前，我国的监理行业正呈稳步上升之势，监理行业的社会认知程度不断提高，监理人员的地位也在不断

提升，但是，社会上对一些监理概念的认识仍存在模糊之处，有些还常陷入误区。本文通过对照FIDIC合同条件等国

际建设工程项目管理惯例，对我国监理制度在实践中常见的一些偏差和误区进行分析，为正确理解监理制度的实质

作一些有益的探索。

【关键词】建设监理制度FIDIC合同条件项目管理 认识 分析

[ Abstract ] At present, our supervision industry is steadily rising trend, inspect grain industry social cognition degree to rise ceaselessly, the supervision personnel status has also been

Ascension, but, on some supervision concept there are ambiguities, some also often fall into error. This article through controlled FIDIC conditions of contract and other countries

International construction project management practice, the supervision system of our country in practice some common deviation and error analysis, in order to correctly understand the essence of supervision system

To make some beneficial exploration.

[Key word.] Construction of the supervision system of FIDIC conditions of contract project management analysis

中图分类号：U415.1

1 对监理定位、责任的认识和理解

1．1 对监理定位的认识

“监理”概念源于国际通用的FIDIC合同条件中的咨询“工程师”。“工程师”是受业主委托，以业主和承包商之间的合同为依据，控制施工质量、进度及支付的项目管理机构。同时，在国外，工程师也可为项目前期工作提供各种咨询。如可研、评估、设计等。

我国引入监理制度的初衷是对建设工程进行全方位、全过程的监理，从项目可研、设计、招投标、施工，直到保修整个项目生命周期的咨询、监督、管理，都是监理的工作职责。即建设工程监理应定位于全面的项目管理。但是。目前我国仅在施工阶段推行监理制度，很少宣传和强调前期咨询业务。

我国大多数监理企业的主要收入来源于施工监理。施工监理的主要内容是质量、投资、进度控制。进行合同管理和信息管理，并协调建设各方之间的关系。然而，实践中，施工监

理的工作内容大部分集中在质量控制方面。监理人员对进度和投资的控制权限很小。在某些项目上。监理甚至成为工程的质检员，对质量问题事无巨细均需过问。而忽视或无权进行投资和进度控制。

导致这些现象的根本原因。在于我国工程建设领域的投资主体绝大部分为政府。政府的“抓全权”思想使其不肯将资金拨付审查权力给予监理。同时，由于部分监理人员的知识

结构不完备，难以胜任全面的项目管理工作，以致造成有些业主不愿意委托全过程全方位的监理工作。

1．2 对监理责任的理解

监理人员是为业主进行项目管理的。提供的是高层次、智力密集型的专业化服务。1999年版FIDIC{施工合同条件》中，将工程师定义为业主方的人员。业主是决策者．监理人员

只是按照监理委托合同．以及业主与承包商之间的合同所规定的监理职责和权限来工作．其行使权力范围和大小都由业主方具体授予，监理无权更改合同。也无权解除业主和承包

商任何一方的义务或责任。即使是监理作出的判断和决定是错误的。也不减轻承包商应担负的责任。

同时，监理的独立性也不应忽视。监理企业是独立的法人，监理工程师在执业时要遵循国家有关法律、法规，遵守合同约定，遵循公平、公正、客观的职业操守。发生争议时，监理应成为第一调解人，如调解不成功，则可进入仲裁或法院诉讼。此时。监理的身份就是证人了。

2 对监理和业主之间关系的几点认识

2．1 监理代表业主利益。与业主是委托与被委托的关系

《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》)第三十二条将工程监理定位为代表建设单位。对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面实施监督。所以。工程监

理单位就是受业主的委托。依照法律法规及有关的技术标准、设计文件和合同实施监理。监理实际上是建设单位项目管理的延伸，也就是说，监理应该维护业主的合法权益，为业

主服务。帮助业主管理好工程项目。工程建设监理单位与业主之间不是某种从属关系，而是一种委托服务的合同关系，是一种市场商业行为。

2．2 监理不是决策者。业主是决策者

监理只是按照业主／监理的合同协议书以及业主，承包商的合同中具体规定的建设监理的职责和权限来工作。监理行使权力的范围和大小(如可以直接批复的变更金额的多少)

都由业主方具体授予。超过授予的权限均要请示业主。

2．3 监理不“中立”．但必须独立和公正

如前所述。监理代表业主利益。为业主服务。所以监理当然不是“中立”的。但在许多法规中都规定了工程建设监理单位必须独立和公正，如《建筑法》第三十四条规定“工程监理单位应当根据建设单位的委托．客观、公正地执行监理任务”；《工程建设监理规定》第四条规定“从事工程建设监理活动，应当遵循守法、诚信、公正、科学的准则”；第十八条规定“建设监理单位应按照‘公正、独立、自主’的原则开展工程监理工作，公平地维护项目法人和被监理单位的合法权益”等。

“独立”指建设监理单位应为独立的法人单位，不应依附或从属于某一行政或事业单位，不从属于被监理的施工单位。“公正”则是指在监理过程中，应严格按照法律、法规和业主及承包人双方签订的合同处理各项监理事宜。依据合同，注重证据，以实事求是的精神维护合同中业主和承包人双方的利益，不盲目偏袒任何一方。

3 对于监理安全责任的认识

监理工作的社会中介性质决定了其不需要对安全生产专门负责，其权力、责任和义务是受业主委托而派生的。《建筑法》和《工程建设监理规定》中均没有对业主的安全责任进

行规定，业主也就不可能将不属于自身应当履行的工程安全责任委托给监理单位。

3．1 施工单位的安全责任

《建筑法》规定，“建筑施工企业必须依法加强对建筑安全生产的管理，执行安全生产责任制度，采取有效措施，防止伤亡和其他安全生产事故的发生”。(第四十四条)；“施工现

场安全由建筑施工企业负责”。(第四十五条)。

2003年11月，为了配合《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)的贯彻落实，国务院针对建设行业颁布的《建设工程安全生产管理条列》(以下简称《安全条例》)规定：“施工单位主要负责人依法对本单位的安全生产工作全面负责⋯⋯施工单位的项目负责人⋯⋯对建设工程项目的安全施工负责。”(第二十一条)可见，施工单位是安全生产的第一责任人。

1999年版FIDIC(施工合同条件》中规定，“承包商应对所有现场作业、施工方法和所有工程的完备性、稳定性和安全性承担全部责任”(第4．1款)；“承包商应遵守所有适用的

安全规则；照料现场所有人员的安全；除去现场的危险障碍；提供安全设施等”(第4、8款)。

可见，《安全生产法》和《建筑法》中都没有规定监理工程师承担施工中的安全管理职责，国际惯例更是如此。因而如何正确理解关于监理安全责任的规定显得十分重要。

3．2 监理单位的安全责任

《安全条例》第十四条规定，监理有责任“审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案是否符合工程建设强制性标准”。此条应该从以下两方面理解：’

a．安全管理及安全方案的编制是一个专业性很强的工作，承包商是安全生产的第一责任人．且完全有能力编制一个安全可行的施工方案。监理工程师只能从宏观的角度依据议，但不能强制其接受。

b．如果由于监理工程师水平和能力有限而非．虽然对施工方案进行了审查，但该方案在实施中仍然引发了安全事故．监理工程师不应对此承担责任。根据上文中提到

的国际惯例的有关内容，工程师的任何批准、校核、证明等，不应解除合同规定的承包商的任何责任。《安全条例》第五十七条也规定．监理工程师只有在没有对承包商的施工方案进

行审查的情况下才应受到行政处罚。

3．3 对监理安全责任认识的误区

现在很多地方制定的“监理实施细则”和“监理操作规程”都在不同程度上曲解了《安全条例》的规定，将监理的责任扩大化。只要是监理审核过的方案出了问题，一律对监理

企业实行很重的行政处罚。这样的处罚十分不合理、不公平，既不符合《建筑法》、《安全生产法》以及《安全条例》的相关规定，也不符合国际惯例。这样做必然导致监理工程师在审核安全方案时，无限制地要求承包商提高安全系数而无视安全成本．因为成本的增加只与承包商和业主有关，与监理工程师无关，这样的规定不利于整个工程项目的正常顺利实施。

《安全条例》第五十七条规定：“工程监理单位在实施监理过程中．发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工，并及时报

告业主。施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告。”此条规定，应该理解为监理工程师在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患时，应

当采取相应的措施，如果发现存在安全事故隐患而没有采取措施，则应根据此条的规定受到行政处罚。《安全条例》的规定并没有要求监理工程师主动排查安全隐患，因为排查隐患是承包商的工作，应该由承包商的专业安全人员来负责。

4 结语

总而言之．承包商是工程项目的实施者，是最有能力控制现场的一方，是对安全生产直接负责的责任人。监理工程师对方案的审核以及发现隐患后采取的措施，只能理解为监理工程师所应承担的社会责任．而非因其工作本身而产生。无论是根据我国的法律、法规还是工程项目实施的国际惯例，都不应要求监理工程师对安全生产不合理地承担过多的

责任。监理工程师应主要只对如下两种情况导致的安全事故承担责任：

a．监理工程师在施工过程中未对工程进行认真检查验

收．从而发生工程质量事故，引发安全事故。

b．监理工程师存在腐败、受贿行为，与其他项目参与方串通、勾结，导致工程质量事故，并造成安全事故。

以上是笔者对我国建设工程监理制度的几点认识，仅代表个人观点，希望能为监理制度在我国的发展，尤其是在水利行业的健康发展带来一些有益的启示。囹