清洁能源外交的国家战略思考

中国的基本态度应当是立足现有国际清洁能源格局，不挑战、不试图打破既有的能源利益分配

近年来，全球能源结构的发展战略正在经历重大调整，许多国家将发展清洁能源提升到了前所未有的战略高度。

清洁能源是多领域重大议题

清洁能源已成为中国政治、经济、外交和科技面临的重大议题之一。与其他国家重大利益相同，能源与政治已经成为国家外交政策一个整体中的两面，特别是在各国均视能源为国家安全根本保证的背景下，能源无疑是政治交往与谈判中的筹码，一旦掌握了能源问题的主动权，也就自然可以获得在众多国际问题上的发言权和主动权。并且，对于中国来说，更为急迫的是，作为世界上第二大能源消费国和主要温室气体排放国，中国面临着全球压力，中国的清洁能源战略必然具有全球意义。

按“占位子、出声音、做贡献、有影响”的要求来衡量，中国清洁能源外交尚有很大发展空间。中国开展清洁能源外交可以追溯到上世纪70年代末期，已经形成了多方位、多层次的合作体系并取得了重要成果。

然而，当前中国外交界、科技界对清洁能源外交的认识和实践尚存明显不足。

首先，在思想上，中国常常把清洁能源国际科技合作的作用局限于获得更多的国外资金或实物援助，没有意识到通过清洁能源外交把握、运用和加强中国话语权的时机已经到来。目前在国际社会上，中国是世界议程中的要素，能源问题则是全球议题中的热点，中国能源问题的研究和传播已经成为国外政策研究的热点，并且形成了国际舆论的重要组成部分。

其次，在制度上，中国常常把清洁能源外交等同于普通外事活动。鉴于能源外交的敏感性与重要性，当前中国应寓能源外交于周边外交、多边外交、大国外交、经济外交之中，为中国能源全球配置体系创造良好的国际环境。

再次，目前在全球能源外交中，中国还是个“小伙伴”，在主要能源组织中缺乏足够的发言权，更谈不上主导权。中国还不是具有法律约束力的主要国际能源组织的成员，游离于西方主导的国际能源合作体系之外，容易被视为体系的“破坏者”。中国参与的国际能源合作组织往往是协调型或对话型组织，而诸如同盟型与协作型等有法律规则的国际能源组织，则并未加入。如不改进这种局面，将影响国家长远发展。

随着中国经济实力的增强和国际地位的提升，从国家的长远发展考虑，拓展清洁能源外交的空间和领域，制定清洁能源外交的国家战略，不仅是为了更好地促进中国能源科技发展和自主创新能力提高，而且也是从更高的层次、更广阔的领域为国家发展服务。

全球能源外交战略重心转移

一般来说，能源外交主要涉及三个领域：传统（化石）能源的跨国开采和贸易；清洁能源和新能源的技术研发和市场培育；能源资本市场的国际化经营。以往国际社会在能源领域对中国的关注主要集中在：由于中国是工业化的后来者，中国能源企业在世界各地获取能源，从而闯入了西方国家的势力范围，他们因此制造出“中国能源”，并通过各种方式为中国获取国外能源设置障碍。如2005年中海油竞购尤尼科案造成中美能源摩擦，进而影响了双边关系。

以前国际能源问题的关注焦点，在于到处找油找气。2008年金融危机以来，国际上对能源问题的关注焦点逐步发生了重大转变：发达国家纷纷转向清洁能源（包括传统能源的清洁化以及可再生能源）、能效和节能、智能电网等领域，并开始探讨公共财政如何支持，以及大企业下一波的投资方向。正是基于这些新变化，国际社会对中国企业购买、投资海外油田气田已没有金融危机前那么敏感，转而对中国发展清洁能源给予了高度关注。

从言论来看，美国政治精英非常担心在新一轮产业革命中落后。

2010年11月29日，美国总统科技顾问委员会（PCAST）报告《送呈美国总统：通过一项综合的联邦能源政策加速能源技术转变的步伐》，报告的最重要建议是：奥巴马政府需要建立一个新的流程，以形成一套更加和谐与健全的联邦能源政策，其中的主要部分就是加速能源创新。许多行政机构和联邦部门必须参与其中，由总统行政办公室领导。因为能源政策是一个混合体，通常由环境政策、竞争力政策、安全政策、财政政策、土地使用政策等等衍生而来。

在欧洲，2009年1月，德国推动建立了一个有98个国家和地区参加的国际可再生能源组织（IRENA），该机构作为可再生能源的“新代言人”，主旨是在全世界扩大使用新能源。

2009年10月，欧盟委员会《战略性能源技术计划》，宣布未来10年将投730亿美元研发新能源。

这些顶层议程的变化与动向都充分说明了，美欧发达国家正在促进一个新的全球清洁能源投资市场的形成，利用它来推动国际气候变化谈判，为本国占据未来世界中能源领域的制高点。

中国与发达国家的认识差异

笔者认为，中国与发达国家对清洁能源问题的认识，以及对彼此的预期，存在四点主要差异和分歧，由此造成了一些误解和摩擦。

首先，在对清洁能源和气候变化相关问题的认识上存在诸多差异，特别是对国际气候变化合作的“共同但有区别的责任原则”存在理解上的明显分歧。以美国为例，美国提倡“祖父原则”：即维持现状，当前有多少排放，是今后排放量分配的基础。而中国则强调按照经济发展的需求做出安排，谋求合作共赢。此外，在国际合作方式上两国也存在着差别：中国希望在联合国框架内通过多边协商谈判来解决全球的能源环境问题，美国往往从单边的大国角度，谋求通过联合国框架之外的机制来解决，如“G8+5”。

其次，在合作的概念上存在分歧。中国较多地强调合作中的相互交换、互惠的一面，发达国家则更多地强调两国对第三方或两国共同面临的问题采取相似的、协调一致的立场。例如在中美海外能源合作问题上，中国希望更多加强双方在油气勘探开发、技术转让等领域的互惠合作；美国则强调中方应与美国一道对某些不跟从美国的能源富国采取与西方一致的遏制政策或至少不加强与其能源合作，突出的是与美国的配合、协作。

再次，在清洁能源核心技术转让、资金援助上意见不一。在技术转让方面，中国主张转让应优先安排，发达国家应考虑发展中国家的实际情况，以优惠条件转让新技术。发达国家则极力推动技术转让的完全商业化，强调技术为私营企业所有，政府无权干涉。

第四，中国被征收“碳关税”的可能性极大。2009年6月，美国众议院通过了《美国清洁能源安全法案》，其中包括所谓的“碳关税”条款，即从2020年起，对不接受污染物减排标准的国家实行贸易制裁，具体的措施将表现为对包括中国在内的未达到碳排放标准的外国产品征收惩罚性关税。研究表明，如果征收碳关税，中国产品出口的总体税负将在20％左右。按目前欧盟碳排放交易市场价格（45美元/吨CO2）对中国产品征收碳关税，将使得中国企业每年增加约550亿美元额外负担，中国进入欧美市场的产品关税将从目前3％-4％的水平上提高约14个百分点。

目前机电、建材、化工、钢铁等高碳产业占据了中国出口市场一半以上的比重，如果开征“碳关税”，短期内必然会对上述行业造成严重负面影响。

并且，按照技术互换协议条款规定，如果想在清洁能源领域获得美国的技术支持与援助，就必须接受美国的减排标准，这就相当于同意美国针对中国进口企业征收碳关税。

我们应谨记欧盟REACH指令（全称《关于化学品注册、评估、许可和限制法案》）带来的教训，在“碳关税”问题上应及早分析其影响，并提前采取应对措施。

纵观近几年来诸多重大国内外高层会议等传递出的信息，折射出世界政治顶层议程的变化：金融风暴引发对西方价值观的反思，将影响全球经济一体化进程；美国在国际政治中的霸权地位显著衰减，世界力量分布格局出现新动向，国际社会期待中国更好地发挥领导作用，这给中国带来了机遇和挑战；环保主义者的运动逐渐强势，并出现环保价值一元化的倾向。毋庸置疑，这些思潮将深刻地影响未来世界格局，中国必须对此认真研判，在新一轮全球化中找准位置。

在清洁能源外交国家战略方面，中国的基本原则和态度应包括如下五点：

1.中国的基本态度应当是立足现有国际清洁能源格局，不挑战、不试图打破既有的能源利益分配。

2.中国的清洁能源外交应当是全方位的。应当考虑政府与企业两个层面的合作。既参加有关国际组织的协调、对话机制，也要鼓励能源科技企业走出去。

3.中国应当加深与全球层面国际清洁能源组织的合作程度，拓展与区域层面国际组织的科技合作，特别是在中国作为重要成员或主要成员的国际组织中，推动创建清洁能源外交的政治框架。

4.要加强与主要能源消费国的协调，特别要注意避免清洁能源竞争关系的政治化，避免直接冲突。从清洁能源外交的发展历史看，双边合作的紧密程度直接决定在面临突发事件时一国抵御风险的能力。

5.作为世界主要能源消费国和二氧化碳排放国，中国应当积极参与、尝试主导清洁能源外交的重要议题，在全面参与协调型或对话型组织的同时，积极争取在同盟型和协作型国际组织中的话语权。

清洁能源外交的主要领域应包括如下五个：

通过外交能够最快和最有效地减少温室气体排放的领域要优先予以考虑。

1.采用低碳技术。中国能源结构将长期主要依赖煤炭，这使得中国有必要加大对碳捕获与封存新技术的研究、示范和推广的支持。

2.改善能源效率和节能措施，在气候和能源安全方面取得近期效益。这方面中国有极大的潜力。

3.发展智能电网，建立高效的输电系统和采用智能电网技术。

4.推广可再生能源，依靠不断发展新能源、可再生能源等清洁能源来满足能源需求增长。

5.量化碳排放量，为低碳技术融资，包括对碳排放量进行准确的量化和预测，以及为低碳技术的开发和推广进行融资。■

作者单位为中国科学技术信息研究所