论档案事业的“十一五”发展

今年是编制档案事业“十一五”规划的启动之年，是形成档案事业“十一五”发展战略的奠基之年，这就要求我们档案行政管理部门深入调查研究，深刻分析形势，深度把握规律，在档案事业发展的宏观性、前瞻性和针对性上下功夫。

档案事业发展的人本化

以人为本是马克思主义的基本观点，也是党的十六届三中全会提出的科学发展观的核心理念。党和国家各项事业发展根本目的都是为了实现人的自由全面发展。因此，档案事业发展要把促进人的发展、满足人的需求、提高人的素质放在更加重要的位置，突出强调人在档案事业发展中的主体地位和作用。

一是围绕人的全面发展调整档案事业发展的价值取向。坚持以人为本，就要强调尊重人，解放人、依靠人，为了人和塑造人。根据党委、政府编制“十一五”规划的指导思想，即从以单纯增加GDP为出发点转向以人的全面发展为出发点，特别是更加重视扩大城乡就业、改善城乡二元结构、缩小收入分配差距、健全公共服务、保护生态环境、加强防灾减灾等方面的工作。因此，档案事业发展规划的内容也应随之转变，既坚持以经济建设为中心，又注重社会和人的全面、协调和可持续发展。

二是档案服务要在满足人的需求方面不断拓宽。在服务创新中，档案部门做了大量工作，比如现行文件开放、民营企业档案、社区档案及家庭档案的服务指导等，虽然有不同的看法，但我们认为举措能适应人的不同层次需要和不同类型人的需要，因而受到了人们的欢迎，显示出档案服务满足现实需求和激发潜在需求的功能。随着生产力的发展和人们生活水平的提高，人们对属于精神文化范畴的档案服务需求会越来越多。通过开展贴近实际、贴近生活、贴近群众的档案服务，有利于消除档案在人们印象中的神秘感，增强档案工作的亲和力。

三是着眼于提高档案工作者的综合素质。档案事业发展的一大突出矛盾是：人们对档案事业发展日益提高的社会需求与档案部门提供的社会供给不足之间的矛盾。档案部门不能及时提供与社会需要相适应的有效供给，势必遭人冷落，这一点从图书馆的门庭若市与档案馆的门可罗雀的鲜明对照中可以感受得到。我国档案部门的社会认知度、影响力都不足以吸引较高层次的人才加盟，档案工作者的综合素质成为制约档案事业跨越式发展的一个瓶颈问题。所以，编制档案事业“十一五”规划要把“人才工程”计划纳入其中，明确引进一批、调整一批和培养一批的目标。

档案事业发展的法制化

我国《档案法》颁布实施以来，我国档案法制建设取得了显著成绩，依法治档出现了新的局面，但档案依法行政还存在不少的差距，档案事业行政管理体制没有理顺，依法行政面临诸多体制；法律制度建设滞后，难以全面、有效解决档案工作的实际问题；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生；档案事业行政管理部门的工作人员依法行政的观念和依法行政的能力水平还有待进一步提高，这些问题妨碍了档案事业的全面发展。“十一五”期间，档案部门应全面贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》，继续大力推进档案依法行政，针对以下档案法制建设的突出问题，重点突破，重点解决。

一是档案事业依法行政的体制障碍。从档案事业行政管理主体性质看，按照《档案法》精神，县以上地方各级政府档案行政管理部门应是行政机构，履行行政职能。但分析现状，全国大多数档案局被设置为事业单位，大多数档案局的工作人员被确定为事业或依照公务员管理人员。在这种情况下档案局赋予档案行政管理职能名不正言不顺，一些地方授权事业性质的档案局行使法定职能缺乏法律依据。从档案事业管理机构设置看，随着档案局和档案馆机构职能的日益明晰和分化，局馆决策主体的同一性导致的局馆职能界限不清，责任混淆的情况难以避免。如在近几年发生的涉档诉案中，不时发生档案局、档案馆谁是被告的争执。从档案事业管理部门和部门、专业档案馆之间的关系看，有的地方两者资源力量实现整合如深圳，有的地方各自为政、分庭抗礼，有的地方求大同存小异，关系处理靠人际胜于靠制度。

二是档案事业依法行政缺乏统一的法制保障。从立法环节看，《档案法》颁布实施对我国档案事业的发展起到重要法律保障作用，但进入21世纪，新情况、新问题层出不穷，档案事业规范性文件之间的相互协调还有不少问题，包括《档案法》在内的一些档案法律法规显得过时，亟待修改、补充和完善，使档案工作的方方面面有法可依、有章可循。如档案局与城建档案馆对重点工程进行具体业务指导的法律依据、标准不尽相同，矛盾问题反映在下面，但根子出在涉档上位法、下位法和同位法之间的不统一上。从执法环节看，档案事业行政管理部门比较重视一年一度的联合执法检查。联合人大、政府法制部门开展规模大、声势大的执法检查，对于解决档案部门存在的人、财、物等实际问题，促进国家和地方档案事业的发展起到了关键作用。但是，针对具体单位存在的问题发出执法通知书却了了无几，现实工作中我们很缺少典型执法的案件，档案执法的严肃性和权威性没有充分体现，执法效能必然会打折扣。

三是档案事业依法行政的领域存在新旧转换的薄弱点。我国目前人均GDP已达到1000美元，进入了现代化建设和体制变革的关键时期，社会转型剧烈，使档案事业依法行政的真空不断出现。从“破”的方面看，以国有企业改制为例，随着国有经济将从一般竞争性行业和领域退出?熏 我们原来熟悉的对国有企业档案工作的一套行政管理模式和机制，已不能适应国有改制企业资产和产权变动处置的新形势。旧的模式和机制在冲破，新的模式和机制尚未形成，必然会生成大量的问题，如档案未如期移交、保管条件恶劣甚至损毁丢失等。对此，档案行政管理部门往往应接不暇。而原国有企业行政主管理部门由于与国有改制企业之间关系变得松散，依靠行政命令推动工作的办法已不太管用。从“立”的方面看，政府职能转变和国有企业改制，会促进民营企业、社团、非企业单位和社会中介组织的发育和壮大，从而为档案事业行政管理开辟新的领域。怎样加强档案事业宏观管理职能，同时将一些标准化、事务性、重复性的职能将交由具有相应资质的社会服务机构承担，是当前档案事业发展的薄弱环节，也是必须解决的重大问题。

档案事业发展的现代化

档案事业发展现代化内涵十分丰富，这里着重强调思想观念、档案馆建设和档案资源开发三个方面的现代化。

一是思想观念的现代化。在类似条件下，为什么有的地方档案工作开展得生机勃勃，有的地方却是死气沉沉，很重要的区别来自思想观念。凡事不能唯条件论或人云亦云，既要看到在现有条件下能办成什么事，又要看到在条件暂不具备的情况下准备办成什么事；既要看到别人做了什么，更要看到别人没有做什么。只有思想观念超前领先，档案事业发展才能体现时代性、把握规律性和富于创造性。要树立和强化依法治档、科教兴档、改革强档、开放办档、成本效益、特色品牌等一系列现代化的思想观念，并以此指导档案事业“十一五”规划的编制。

二是档案馆建设的现代化。档案馆是档案事业的主体，档案事业发展的现代化首先反映在档案馆建设的现代化。档案馆建设的现代化要充分体现公共服务机构的特征，积极实践“让社会了解档案，让档案走进社会”的理念，加快国家综合档案馆向社会公共档案馆角色的转换。为此，“十一五”期间要从硬件软件两个方面着力：在硬件上要加快档案馆基础设施建设，在软件上要强化档案馆与社会公众的互动。档案事业的社会化一方面要求档案馆面向全社会，为各领域、各阶层服务，为最广大的社会公众服务，这是档案工作得以生存和发展的价值体现。另一方面要求档案馆充分利用“四位一体”的基础平台，调动和集聚社会力量完善档案馆的公共服务、文化教育和产业发展功能服务，这是国民经济和社会发展到一定阶段的必然要求。

三是档案资源开发的现代化。首先，档案信息生成的无限性与档案部门力量的有限性矛盾决定了档案部门开发档案资源必须走合纵连横的道路。在档案系统内整合资源合纵开发档案资源，如国家、省、市档案馆建立统一的民国时期档案目录；在档案系统以外各展所长连横党史、地方志、科研院所、大专院校开发档案资源。其次，档案信息需求的迫切性与传统档案信息供给手段的落后性决定了档案部门必须把档案信息化建设纳入国家和地方信息化建设和政务信息建设的总体规划，尽早实现档案馆藏数字化、文档处理一体化和信息传输网络化，使档案信息化程度达到国际国内标准。再次，档案信息开放利用的公益性与档案资源开发的成本性矛盾决定了档案部门要积极探索档案信息产品产业化之路。档案事业属于文化范畴，文化范畴的事物固然要突出社会效益，但党的十六大明确提出发展文化产业以来，档案事业可以形成产业化机制的观点正得到越来越多人的认同。但这种机制不是指档案部门自己变成产业单位，而是在逐步完善市场监管的前提下，运用产业化的手段，吸引产业部门参与档案信息资源的开发，进而能持续不断地将档案部门拥有的信息资源转化为有价值、高品位的档案文化产品。