建水县临安镇失地农民今后出路问题的探索与思考
时间：2022-08-21 03:58:53
[摘 要] 随着经济发展和城镇化建设的加速，临安镇对农村土地征用的规模进一步扩大，农民丧失土地的现象日益突出。如何解决被征用土地农民的出路问题，如何处理好发展与用地的矛盾，如何解决好失地农民的生活、就业等现实问题，已成为各级党委、政府急需解决的首要问题。通过对临安镇失地农民存在的问题进行调查研究，就对策作初步建议。
[中图分类号] F323.6 [文献标识码] A [文章编号] 1003-1650 （2013）01-0016-02
随着经济发展和城镇化建设的加速，临安镇对农村土地征用的规模进一步扩大，农民丧失土地的现象日益突出。如何解决被征用土地农民的出路问题，对于巩固社会主义新农村建设，增加农民收入，加强和完善农村民主法制建设，值得我们认真探索和思考。如何处理好发展与用地的矛盾，如何解决好失地农民的生活、就业等现实问题，已成为各级党委、政府急需解决的首要问题。笔者认为，各级政府应当积极采取行之有效的措施，出台相关政策，以保证社会的和谐发展。
一、基本情况
临安镇地处建水县的政治、经济、文化中心，所处位置交通便利，四通八达，地理位置十分优越。目前，社会稳定，投资便利，社会和谐。镇域内辖19个村委会，农业人口96240人。近年来，由于城市建设、工业发展、高速公路建设、泛亚铁路建设以及工业大道建设等大项目的推进，农民的土地被大面积征用。临安镇涉及到城郊、韩家、永善、红庙、陈官、中所等11个村委会，涉及农户8164户，28999人，占全镇农业人口的30.2%，其中：人均耕地面积不足0.3亩的失地农民2068户，9932人；完全失地（绝地）农民2784户，8245人；人均耕地面积大于0.3亩的部分被征地农民3312户，10822人。
1.失地农民劳动力状况
全镇失地农民的18177人中，16周岁以下的3725人；16周岁至60周岁的11580人；60周岁以上的2872人。
2.失地农民就业状况
通过各级各部门的劳动技能培训、积极引导，解决失地农民再就业6000余人，还有一万多人没有就业岗位。
3.失地农民生活状况
失地农民生活大概呈现四个一的现状，有四分之一的失地农民利用土地补偿款发展商贸、加工、个体经营等经济活动，生活比较富裕；有四分之一的失地农民由于土地补偿款少，只能从事一些简单的经营活动，生活相对富裕；有四分之一的失地农民由于文化水平较低，无经营技能，只能靠打临工，生活水平一般；有四分之一的失地农民由于身体原因（残疾、生病等），年老无劳动能力，生活水平较差。
4.失地农民保障状况
现有社会保障制度是农村社会养老保险和农村低保，较单一，农民难以接受和认可。全镇失地农民参加农村社会养老保险人数1884人（目前领取养老金的仅有49人）；享受农村最低生活保障332人（人均每月70元）；村组预留用地状况：从2002年至今我镇韩家、城郊、永善三个村委会的村组预留用地共有近500亩，但成功开发的只有100亩。
二、失去土地农民的现状及因失地而带来的社会问题
随着经济建设的发展和城市化进程的加快，城市对土地的需求也在不断增大，越来越多的农村集体土地将被征用，使农民占有的土地越来越少。加之我国现行的征地制度还存在着一定的缺陷，被征地农民的合法权益得不到保护，“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”越来越多，失去土地的农民将会不断地大量出现，这些人的生活问题，子女就业问题，养老问题等等，都是客观存在的。如若处理不当将会引发很多社会热点难点问题。
一是农民失地导致的无业或待工人员较多，直接影响生活质量和前景。失地农民就业大多是一些没有劳动技能、劳动报酬低的行业，以绿化、环境卫生、治安等行业为多。有些村民是由开发单位安排就业，一般从事保安、环卫等简单劳动，有些因单位不景气等原因而失业。这些失地又失业的农民一般文化素质较低，就业能力和社会生存竞争能力较差。而失地补偿又无法满足失地农民失业后的养老、医疗保障等等现实问题，这些情况都影响了他们对失地后生活前景的期望并形成对农村城市化进程的排斥。
二是失地农民因为生活困难，今后将会以靠出租房屋为主来维持生计。时间长了违章建筑就会增多，将使原来的居住环境变得十分拥挤，原来的规划设施和格局也被打破，导致水、电、气等基础设施使用过度，设施老化而无法改造，防火通道被堵塞、占用，一旦发生火灾无法扑救。由于排水设施被占用，污水横流，是流行性传染病的重要根源。由于出租房屋，流动人口在角落里大量聚集，有的地区流动人口的比例大大超过当地居民，打架斗殴等不良的社会治安现象将会随时有发生，严重影响当地治安。而一旦加大治理力度，将影响其收入来源，就会出现集体上访、越级上访的事件。
三是农民思想不稳定，影响社会团结发展。农民们眼看着繁华的城市和现代化工厂建立在自己曾经耕种的土地上，自己却不能享受，甚至连到城市和工厂工作的机会都没有，因此有的人就会心理不顺，思想不通，再加上闲得没事做，有的人法制观念变弱，社会责任感减轻，容易发生社会治安问题，对城乡社区的稳定造成不利。
针对失地农民生活困难的现实问题，镇党委、政府积极探索，采取了一些措施。一是加大宣传，积极引导农村剩余劳动力转移；二是加强职业技能培训和再就业指导，利用团委、妇联、农推、兽医等技能培训和信贷资金扶持，但是只解决了200多名失地农民的创业和再就业；三是大胆尝试，推动集体经济股份制改革，为更好解决失地农民生活保障，县委政府高度重视，在征用土地时，按比例预留了一部分土地作为村组集体经济开发用地。但是由于村组集体经济薄弱，无力开发经营，村组集体预留用地还出现卖光、分光、吃光的现象。针对这一现象，镇党委、政府出台预留用地管理办法和“三资”管理办法等制度。在管好的同时，大胆尝试，2008年6月率先在条件比较成熟的城郊村委会第二十三村民小组推行了农村集体经济产权制度改革，成立了股份合作社，212人成为股东；2011年10月，临安镇第二家股份合作社在韩家村委会第一村民小组挂牌成立，739人成为股东；2011年12月，临安镇的第三家股份合作社在城郊村委会第十二村民小组成立，554人成为股东。近三年来，城郊村委会第二十三村民小组的股民每年人均分红3000多元，每户达10000多元，对每一个农村家庭来说，股份合作社一年近万元的分红已能维持最为基本的社会生活费用开支。村民享受到股份制改革所带来的切身经济利益，集体经济得到了不断壮大，群众得到了利益，这种模式将在条件成熟的村组加快推进速度。
四、对解决失地农民出路的几点思考和建议
失地农民拿到土地补偿款如同国有企业职工买断工龄一样，实质都是失业，然而工人能享受再就业的各种优惠政策，而失地农民却没有。因此，为使农民失地不失业，失地不失去幸福生活，更好地解决失地农民的生活保障和再就业，提出以下几点建议：
一是从科学发展观和构建和谐社会的高度，增强对失地农民问题的认识。我国正处在社会转型时期，构建和谐社会是减少交易成本、提高经济效率的最佳途径；城乡协调发展是保证政治社会稳定、促进我国顺利渡过转型期的关键所在。因失地导致上访的事件中，大约有80%的上访是有道理的，也就是说，许多上访，是由于某些方面的工作失误或法律法规不健全造成的。这就要求要多了解民众诉求，并采取切实措施予以解决，即使由于各种原因一时解决不了的，也要对群众讲清楚，取得群众谅解。
二是要严格被征用土地的使用用途。宪法规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。征地是为了国家建设所需，是城市化建设所需，广大群众是拥护和支持的，作为本土农民是应当服从政府的规划和决策的，在这一点上是毫无疑问的。调查中反映强烈的就是，被征用土地的用途不能改变。不能征用时是一种用途，而征用后又改为其他之用，导致土地价格的不同，出现价格反差，群众就难以接受。
三是要形成定期检查土地使用情况制度。根据各级有关土地使用管理的规定，应由组织、纪委、审计、国土、农业等相关部门对征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况进行专项检查，并形成制度，做到一年1-3次。对拖欠、截留、挪用征地补偿费，损害农民利益的问题要及时给予纠正，并且要使整个征地工作透明化，公开化，这样就可以防止暗箱操作、分配不当也不公的问题，这样，农民因土地问题而上访的事件也会减少些。
四是多渠道安置被征地农民的生产生活。我国由于长期实行的城乡隔离政策和二元社会结构导致居住在农村的居民通常文化素质、知识技能相对较低，在城市中能从事的一般都是低声望、低技术劳动和低社会参与的职业，社会地位低下，在竞争中自然处于被动地位，农村居民在城市中可能从事的职业难以支持他们在城市长期居住。因此，除了劳动部门要加强就业培训，提高失地农民的工作技能以外，应根据实际，多渠道地安置被征地农民的生产生活，具体的安置途径可以是：（1）货币安置：如由土地行政主管部门将征（购）地费中农民个人应得的所有款额在规定的时间内一次性支付给农民个人，用于本人在社会上发挥专长，自谋职业。（2）地价款入股安置：如将征用（购）的地价款入股，由被征（购）地者参与用地者为生产经营，作为股东参与经营，享受经营利润并承担风险。（3）社会保险安置：如经农民本人申请，土地行政主管部门可将征地费中的农民个人应得的所有款额一次性付给保险公司，由保险公司按有关规定办理医疗保险和养老保险等有关险种。（4）留地安置：在保留有集体经济组织的地区，可在被征用土地中按照规划用途预留一定比例的土地确定给被征地的农村集体经济组织，从事开发经营，发展生产。但如何用好这预留的土地，怎样从事开发和经营，需要制定切实可行的办法，真正把它管好和用好，让失去土地的农民们从中得到一定的利益。
五是积极扶持乡镇（村办、民办）企业。临安镇现有乡镇企业100多户，共吸纳近1万人就业。实践证明，乡镇企业是农民非农就业的一条重要出路，是大容量吸纳劳动密集型就业的重要载体。乡镇企业曾为农民就业立过汗马功劳，有关资料显示：最多的时候吸纳了1.3-1.4亿农民就业。近年来遇到了一些困难，未能进一步大量吸收农民就业，甚至还排斥就业，但这并不等于乡镇企业不能再吸纳农民就业。我国乡镇企业与世界一些国家的确认标准相比，它的实际人数规模相对偏高，资产、资本和经营额规模相对偏低，是劳动密集型企业。这类企业就业投资较低，就业制度灵活，对就业人员的文化水平要求不高，具有吸纳农村劳动力的巨大优势，只要注意引导乡镇企业推进结构调整、技术进步和体制创新，鼓励多种形式、多种所有制的发展，就能努力扩大乡镇企业就业的容量。有关资料显示，乡镇企业每一个百分点，可增加150万人就业。因此，大力发展乡镇企业是推动少地、无地农民就业的主要途径。政府各种政策都应该采取积极措施扶持乡镇企业的发展，给予乡镇企业一定的经济地位。
六是完善村组预留用地手续及周边“三通一平”等基础设施建设。临安镇村组集体预留用地近500亩，成功开发利用的却只有100亩，主要原因预留用地周边的“三通一平”等基础设施未能得到完善，建议及时完善村组预留用地手续和实施预留用地周边的“三通一平”等基础设施建设，以提高村组预留用地的开发利用率。在调查中发现，失地农民问题解决得比较好的村组都有一个共同特点，有扎实干事、出于公心的村组干部，有强大的集体经济做后盾，只有这样的村组集体经济才能承担起众多的公共社会服务职能，才能维持日益增长的村组公益福利事业。因此要结合实际，因地制宜，探索和创新适合自身特点的发展新模式。
首先，要管好用活村组集体资金，发挥资金效益的最大化，杜绝将集体资金一分了之的做法，要在管好、盘活、用好集体资金上下功夫，使有限的资金在壮大集体经济上发挥推动作用。其次，盘活用好现有的固定资产，使其发挥出更大的经济效益。对村组集体资产要进行清产核资登记，建立村组集体资产管理台帐，自己能经营的资产要经营好，自己不能经营管理的资产要向社会公开招租，收取租金用于发展壮大集体经济和解决失地农民生活保障。第三，管好开发利用好村组集体预留用地。集体预留用地性质是集体所有，是用来开发经营，使其发挥更大的经济效益；而不属于个人所有，可以私自进行买卖。要合理利用好这部分村组集体预留用地，结合地块的区位优势，统一规划，合理布局，认真分析，找准发展项目，积极筹措建设资金，争取金融部门给予土地担保贷款等多种方式融资，发展配套城市发展的各种功能设施，逐步让农民摆脱对土地的依赖，比如建设一批功能区分的商场和市场；利用国家公租房政策，建设公租房向社会出租，不仅有了经济效益，还为政府承担了一些社会责任；以及房地产开发等多种方式，保证了集体土地、资产不流失，并且保值增值，让村民一次性投资，永久性受益，真正享受到发展带来的成果。
参考文献
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[2]关于失地农民出路的思考 北京农业 2010年第22期.
[3]城市化进程中失地农民社会保障模式的选择和构建[J].理论导刊 2004（12）：50-53.
[4]失地农民养老堪忧[J].中国保险 2005（9）：88-90.
