关于财政监督的探讨性认识(一)

【编者按】贾康，中国著名经济学家和财政学专家、财政部科研所所长、研究员、博士生导师。中国财政学会副会长兼秘书长、财政部高级技术职称评审委员会副主任、中国税务学会常务理事、中国国债协会常务理事、北京市人民政府特聘专家、福建省人民政府顾问、自治区人民政府咨询委员、中国人民大学、国家行政学院、厦门大学、西南财经大学、广东商学院特聘教授，先后受前总理朱基，现总理之邀参与“中南海问策”。多年来，贾康著述颇丰，多项科研成果获部级大奖。

为有助于大家探讨研究我国宏观财经运行状况及其规律，从2007年第1期起，本刊将开设“贾康财经观察”专栏，特请贾康教授将其在财经领域的最新研究成果逐一进行介绍，以飨读者。

我主要从四个方面，就财政监督进行一些探讨：

一、财政监督的必要性、重要性和面临的挑战

我想从最基础的、对财政的把握谈起。据考证，中文“财政”这个词最早出现在光绪皇帝的诏书里，是从日语转用过来的，英语里边则用“public finance”表示。如果简要地概括一下，我个人认为可以把“财政”两个汉字，拆开再合到一起作这样一个通俗些的表述，即“财政”就是“以政控财，以财行政”的分配体系。“以政控财”是说财政这样一个理财系统，它的主体是国家政权。各级政府凭借自己的社会统治者和管理者的政治权力，控制社会总产品里面的一部分，而这部分由政权体系控制的社会总产品在现代经济中表现为价值形态的政府财力，这是“以政控财”。那么掌握这部分财力做什么用呢？是要通过财力的运用来履行政府自己的职能，即“以财行政”。政府做任何一件事情，背后都必然有一个财力后盾的问题，政府的任何一项职责，无论大小――大到国家安全、整个生态环境的保护，小到提供社区里面的公共设施――没有财力作为后盾，都是不可能实现的。财政部门是一个综合性部门，它对于整个政府的正常运转、正常行使各项权力、履行各项职能，至关重要。这样一种“以政控财、以财行政”的分配体系，引出了财政监督问题，这是财政分配的延伸和客观要求。财政最核心的功能是分配，引申出两个与分配相关联的功能，一个是调节，一个是监督。“以政控财、以财行政”的分配体系是否按照政府作为社会权力中心所追求的目标运行，需要一些判断标准和控制规范。事前的预测、事中的随机信息反馈和运用政策的动态跟踪，以及事后的总结，这些都可以用财政监督的概念来把握。财政监督是财政分配体系所客观、必然要求发挥的功能，是整个财政工作的重要组成部分。

财政形态显然要顺应各个历史阶段政府战略目标的不断演变和调整：在建国之前，我们的革命根据地就有财政，是适应战时要求的供给型财政。在建国之后“第一个五年计划”时期，转入生产建设型财政。改革开放以后，在80年代，中央书记处提出财政转型的问题，当时提出应转为经营管理型财政，希望财政能够摆脱传统体制下简单给计划部门做出纳的角色，而正面发挥自己的分配功能，做好统筹协调和管理。但在80年代这样有积极用意的要求在工作里面如何处理好，并没有得到比较现实的解决方案，到了90年代提出振兴财政，是针对着财政方面积累的大量矛盾和问题，以及财政年年赤字的困难。一直到1998年，在整个财政转型的方面，树立了一个明确的目标，就是要建立公共财政框架，这是和市场经济新体制相配套的财政转型和基本定位的导向和大思路。在公共财政转型中，财政监督要配合财政转型继承传统中好的东西，并适应形势做出探索和创新。财政监督工作者要以创新的姿态推进财政监督工作。现在中国经济进入了重要的战略机遇期，一方面是一个黄金发展期，另一方面也是一个矛盾凸显期。存在弱势群体、收入差距、环境、资源等问题。这些矛盾需要我们按照科学发展观、构建和谐社会的要求，正确处理一些系列错综复杂的关系来缓解矛盾，来推进整个现代化进程。在这个过程中财政的职责很重，在构建公共财政的过程中，财政监督的责任也非常重。

1998年下决心停掉物价、税务、财务大检查，有它的道理所在。物价、税收、财务大检查取得了很大成绩，也存在一定的问题。由于每年搞一次，使人们产生了思维惯性，不太注重建立日常的监督检查机制。由于每年要把异地人员组织起来交叉进行大检查，又大大增大了检查成本。1998年正式提出构建公共财政框架，同时，相应地提出改变这种一年一度大检查的“运动”方式，是要用一种规范化、科学化的监督检查机制来替代它。监督检查功能是很重要的，如何建立一个适应社会主义市场经济的财政监督机制，是我们面临的考验。

“十一五”期间，财政体制还要做出进一步的较大改革，其框架上，以在有条件的地区实行“省直管县”和“乡财县管”为突破口，应力求扁平化，减少层级，降低行政运行成本，并使“分税分级”体制在省以下具有可操作性；对中央、省和省以下不同层级的政府事权，要作出合理界定，按政权――事权――财权――税基――预算的逻辑链条，理顺匹配关系，形成各级收支完整、规范的预算，以及自上而下的中央、省两级规范转移支付体系。财政监督机制的构建要适应这种财政体制的变化。河北在这方面作了有益的探索，既有横向的部门监察，又有纵向的向市级委派监察员，这种不等待、根据实际工作勇于创新的精神是值得肯定的。当然，社会主义市场经济监督体系中，财政监督只是一个组成部分，我们现在的监督体系是多元监督，有财政内部监督、业务监督、纪检部门的监察、审计部门的审计、还有社会监督，它们是相互呼应的，应当相互配合。目前，还没有一套很成熟、很完善的指导财政监督实践的法规体系，还需要我们不断探索，逐步完善。

二、财政监督工作的转变要点和方向

我认为财政监督应明确两个转变：一个是要从事后检查、事后处罚为主向事前、事中监督和及时纠正调整的方向转变。过去往往重点是以事后检查的方式履行财政监督职能，出了问题，才采取措施改正。而加强事前、事中监督，有利于发挥公共财政职能，减少社会实际代价。而加强事前、事中监督必须提高事前的预测能力和事中的信息处理能力，发现问题后，能够较快决策，及时纠偏改错，使错误发生在尽可能小的范围内。这也就要求综合地提高决策能力。

另一个是从合规性检查向合规性和合理性检查相结合、并且加强政策性、绩效性的检查方向转变。现实生活中，尤其在转轨时期，存在大量合规不合理或合理不合规的问题，需要把合规性检查和合理性检查结合起来。一些问题上，存在法律空白，不表现为如何不合规，但如果它造成了不良影响，要及时预警。而有的是在过时法规条件下，自己有了创新，如果觉得有比较充分的合理性，我们应该对它比较宽容，而且从正面积极提出一些往前发展的办法。不能老是满足于用试验的方式去承认它的合理性，应该使合理性与合规性更好地动态地结合，逐渐一致，争取全面一致起来。这也就是一个政策上综合优化、也是追求绩效的方向。我注意到近几年，审计部门在说国外的审计已经跨越了合规性审计的阶段，更强调对绩效的审计。这几年，财政部的领导也反复强调我们在运用零基预算、细化预算这些方式方法的同时，还要注意到国际上整个财政发展新的前沿问题，就是追求绩效的财政，甚至提出绩效预算。而明确的绩效追求实际上就改变了一个大逻辑，它忽视在入口和前面阶段即没有出绩效结果的阶段上的各种细节，允许主体在必要的约束力下放松一些具体的约束，更能动地和更有弹性地处理各种要素、变量、细则相互之间的关系，但是在出口的环节，监督等着你，在绩效方面约束你整个工作的结果，这样一来，逻辑变化以后，以更宽容、更有弹性地方式处理中间过程，往往最后对于社会总体而言，福利总水平、社会综合效率水平可以更高。所以这就成为新的理念和前沿性的潮流。近年财政部非常强调的就是注重绩效。注重绩效并不否定我们这些年提出的零基预算、细化预算。这种零基预算、细化预算对于某些预算领域问题的处理继续有它的合理性。但是，同时又不能以这种方式处理所有的预算管理问题，绩效预算是在对整个运行的动态必然性确认之后，更强调在预算管理过程中从始至终加入行为主体对于综合效果的关注，更好发挥主观能动性。诚然在这个导向之下，我国在若干年之内可能还是做不到绩效预算，但是我们要先从比较好做的项目绩效评估入手。项目绩效评估有了经验以后，要扩展到对于更广泛的经常收支的绩效评估，再以后发展到在整个预算编制之前就要有预测性评估，对整个预算执行过程有绩效信息的监控，到最后实现对总体综合绩效的评估和问责制。如果出了明显的问题，问责制要求对相关的官员给予必要的处罚。这样一个大的逻辑的实践探索，可以归之为绩效预算，现在我们还在推动项目绩效评估的阶段。审计部门的同志多少年前就说，国外在追求绩效审计，中国现在这个阶段上更多地只是在做合规性审计。从我们财政监督的工作体系来看，似乎也碰到这样的问题，但是我们现在把更多的精力和重心放在合规性检查，承认这种必要性的同时，要打开思路往前看，要越来越多地注意合规性与合理性的结合，从综合的政策性角度考虑绩效的追求。如果是按照绩效追求的方向，更多地有可操作性的约束，逻辑上必然引出要适当放松各个细节上的所谓合规性，当然放松到什么程度，也不是一下能说清的，也不可能全部放松，前面不考虑它的合规性，只是在最后等着它的绩效，这也是不可能的。这里有很多因素综合在一起。但是，这样一个转变对于工作人员的素质，对于整个工作系统方法的创新，对于整个工作系统方方面面的有机配合，提出了更高的要求。我觉得至少财政监督体系在自己监督功能发挥的基本特征方面，这是应该追求的转变。

两个转变如果结合在一起，是不是可以在大的方向上这样理解，就是财政监督作为一个工作系统，作为财政职能发挥不可缺少的重要方面，它要在今后顺应现代化，顺应战略机遇期的要求，要向严密化、合理化和综合化升级。严密化或可称为规范化，就是原来很多模糊的东西不能总是模糊，必要的、细致化的规则，即必要的法规建设要跟上。合理化，是强调这些法规不能停留在形式上，特别要防止产生表面文章的法规，改造作为摆设的法规制度。现实生活中，往往有这种情况：明规则被大家甩到一边，很多紊乱的潜规则强行地替代明规则才能够运行。这种情况我们要尽量避免，所以在严密化的同时要特别强调合理化。另外，就是综合考虑绩效导向，把严密化、规范化与合理化综合在一起。要特别强调信息化，很多管理创新是技术创新配合的。现在我们整个财政系统在预算改革中推进这么多重要事项，作为研究者我特别看重有没有可能按照原来的设想和逻辑比较快地配合上金财工程技术创新的支撑点。现在有了综合预算，这是把所有的政府资金统统放在一个大本里。又有了国库单一账户集中收付，这样一个对于资金全流程的有约束力的一套账户上的技术性约束，再配上金财工程整个信息处理平台的有效运行，那我们监督的功能就会大大地强化。这就是在严密化、合理化和综合化升级的追求过程中，要配套上信息化的支持。如果把这样一些我们值得追求的东西综合在一起，我们就有可能逐步实现全程的、全面的监督。

这些年在探索国库单一账户收付的时候，很多人说，其很明显的好处就是财政资金只要进入这样一个系统，全程可以得到监督，而且监督不是简单的某个人或某几个人的行为，相当多的工作人员都可以参加到监督的过程中。因为只要授权，在很多终端可以随时追索某笔资金的去向，预算里具体收支项目的数量、进程都一清二楚。而且软件设计好后，一旦发生异动，它会跳出一个界面提醒你这笔资金存在问题，这样监督的效率会大大提高。而且，“金财工程”信息处理平台发展起来后，要和政府其他十几个金字号工程对接，即要和金税、金审、金关、金农、金水、金盾等等其他各个涉及公共资源配置的部门的信息工程对接。各部门信息都以财力这样一个可通约的、单一的价值形态在一个大的信息平台反映出来，既有全景图，又有结构图，将促使我们决策的水平大大提高，我们实施财政监督的成本大大降低，效能大大强化。这是我们应该十分注重的方向。（未完待续）

（作者单位：财政部）