论监管方式由粗放向精细转变

“四个转变”是总局为适应科学发展和职能拓展的新形势，在总结历史经验、把握市场规律的基础上，着眼推动工商系统改革所进行的战略性思考。“四个转变”的提出，为深入学习实践科学发展观，深刻认识“四个统一”的根本要求，推进工商行政管理跨越发展指明了方向。实现监管方式由粗放向精细转变，作为实现“四个转变”重要课题之一，顺应了社会主义市场经济的发展趋势，抓住了当前市场监管的根本问题，反映了工商监管机制创新的内在要求，对履行职能到位、规避监管风险具有重要意义。

一、监管方式转变的时代背景和现实意义

(一)问题的提出

随着经济全球化的深入和市场化进程的加快，工商行政管理也面临着新的形势和任务。然而，脱胎于计划经济体制的监管方式，已不能适应市场经济的发展要求。主要表现在：一是监管理念不能与时俱进。自工商系统停收“两费”后，为努力做到“四个统一”，全面实现“四高”目标，各级工商部门积极推进“四个转变”，以担负起时代赋予的责任使命。但从催动监管方式的转变来看，一些监管理念还不够先进，仍停留在传统“经验”的把握上。比如，多头监管依然存在，出现了权、责不明的问题；职能交叉协调难度加大，监管缺位现象时有发生。二是监管方式仍然比较粗放。由于缺乏长效监管机制和精细意识，造成了一些监管对象有逃避监管的现象。再有，对监管对象复杂性、动态性等特点欠研究，使监管制度的落实打了折扣。如食品安全监管“索证索票”和“进销台账”制度，由于巡查检查不到位，经营者自觉落实的很少，出现了监管“空档”。三是缺乏公众的广泛参与。目前，仍缺少与公众沟通交流的机制，公众自觉参与市场的意识不强。虽说有“12315”投诉举报机制，但各种行业协会发挥作用不明显，尤其是利用各种形式进行宣传，营造广泛参与的浓厚氛围，亟待形成。四是工作标准不高、责任不明。个别干部对监管缺乏责任意识，重形式轻内容、重过程轻效果，工作只求过得去，不求过得硬，受外界干扰比较大，缺乏较真碰硬的精神。上级考核标准过于笼统，责任落实不到位，有照顾人情关系的因素，影响了监管人员的积极性。

(二)时代背景

党的十七大报告指出，“当今世界正在发生广泛而深刻的变化，当代中国正在发生广泛而深刻的变革，”纵观工商行政管理工作，面临的新形势变量很多，但综合起来：一是世界经济格局的转变是监管方式转变的大背景。放眼世界经济，虽说有振荡起伏，但主流仍是疾速向前，经济全球化已成大趋势，各国不断加强往来，在竞争中有合作，在合作中又有竞争。在挑战频仍、竞争日甚的形势下，中国若与世界经济接轨，工商部门要首当其冲改进监管方式。可以说，世界经济形势为监管方式转变提供了机遇。二是市场经济的逐步完善是监管方式转变的驱动力。由于市场经济不断深入，市场主体出现了多元化，经营方式和经营范围呈现了多样性，市场主体的经营理念发生了转变。如果再用过时的、落后的方法，去监管如今的“大市场”，显然与形势的发展不相适应。因此。对原有的监管方式进行改革，是监管现代市场的客观需要。三是科学技术的发展是监管方式转变的催化剂。如今，科学技术迅猛发展，以信息为主导的高新技术的广泛运用。深刻地改变着市场监管的面貌，监管领域正在形成以高端产品质量为主要目标，监管手段正在以现代科技为发展趋势。利用先进技术加强市场监管，已成为监管方式转变的必然。

(三)现实意义

由于过去我国实行的是计划经济，相对落后的生产方式决定了市场监管的粗放，而现在实行的是市场经济，生产方式发生了根本性转变。“智者顺势而为”。因此，监管方式必须紧跟形势，其意义在于：一是有助于推动工商监管机制的创新发展。市场经济条件下，工商部门监管的领域越来越宽泛，比如新的“三定”方案，就明确了网络商品交易及有关服务行为的监管、食品流通环节监管、反垄断与反不正当竞争执法等新的职责，这些都需要不断创新监管方式，合理调整、配置监管资源。在继承传统的基础上，有所创新，有所发展，形成“大监管”的长效机制。二是有助于提高市场监管效能。高效能监管是实现“四高”目标之一，而实现高效能监管，主要依靠监管方式转变，确保监管人员职能到位。去年以来，一些地方相继发生了重大责任事故，特别是问题奶粉事件给工商部门以深深的警示。深刻的教训提示我们，必须廓清监管思路、转变监管方式，才能充分发挥职能作用。三是有助于树立良好的社会形象。建设服务型工商是大势所趋，是长远发展之根本。作为政府的一个重要职能部门，在对政府负责的同时，更要体现为公众服务，为百姓创造一个安全放心的消费环境，让公众感到工商部门真在干事。有鉴于此，应尽快转变监管方式，以卓有成效的工作赢得社会认可，重塑工商部门的良好形象。

二、监管方式的基本涵义及主要特征

(一)监管与监管方式

“管理和科学、技术是现代社会的三大支柱。”关于什么是监管，常常被现代管理者研究。其实，监管就是监督与管理的意思，它是针对具体事物的管理。监管方式，则是监督管理的方法和形式、措施与途径的总和，是实现监管目的、提高监管效能的具体手段。在实践中转变监管方式，就要以坚决的变革精神和求是的科学态度，对传统的监管方式进行改革，使之成为最具前瞻性的思想革命和理论创新。

(二)监管方式的表现形式与特点

监管方式的种类很多，但最基本的表现形式，是粗放与精细两种监管方式。

粗放监管方式是将组织的运作与发展依托于单纯增加行政资源的投入，通过行政意志和手段来完成监管任务的方式。它是一种与农业社会相适应的落后的方式，其特点：一是缺乏长远考虑。行政投入不断加大，采取的是头痛医头、脚痛医脚的办法，没有长远计划，突击性比较强。市场监管如医生看病，高明的医生不在于看病，而在于预防。消防救火式监管，只能解一时之急，不利于市场的繁荣稳定。二是人力密集、效能低下。典型的就是“大帮哄”、“一窝蜂”，一般采取地毯式、拉网式的方法，但监管效能并不明显。尤其对“黑网吧”、小炼油、易燃易爆危险品以及问题食品等最为突出，没有“精确打击、重点清除”的措施。三是工作标准较低。一般停留在“过得去”、“差不多”上，如在食品安全监管中，每月要对所有食品户进行巡查，因为食品户太多太杂，分布又非常广泛，所以基层落实起来走了过场，在动态档案填写上，为了图省事而简化程序。

精细监管方式是建立在经常性监管的基础上，最大限度地降低行政成本，以实现最大监管效能为目标的方式。它是一种与现代信息社会相适应的科学方式，其特点：一是强调流程和责任。精细监管以建立监管流程为中心，将责任具体化、标准化，降低不确定因素对工商造成的影响。二是强调细量化、精准性。精细监管强调的是精、细、严、准，使严谨成为一种习惯性的监管行为，尤其在市场主客体和市场内外环境等方面，强调各类数据的

重要性、准确性，将监管内容进行细量化，把提高监管的精确性作为目标。三是强调降低行政成本。精细化监管，十分关注行政资源的利用，防止各种资源流失、浪费，以最少的投入获取最大的效益。对工商部门来说，就是对人力、物力、财力和时间加强控制。四是强调执行力。执行不仅是一种态度问题，更是一种责任心的表现。执行或落实不到位，是精细化监管的最大障碍。所以，必须对监管落实情况，进行跟踪检查、指导、反馈。监管人员是在认真抓落实，还是在走马观花，还是在应付了事，通过精细化监管一看便知。

随着社会主义大市场的逐步形成，各类经济组织和行业方兴未艾，随之而来的各种经济违法案件不断增加。严峻的现实迫切需要建立一种全新的监管模式，以担负起监管社会主义大市场的责任。因此，植根于市场经济土壤下的精细监管应运而生。两种监管方式的差异表现在(如表所示)：

三、实现监管方式由粗放向精细转变的方法途径

精细监管是一项系统工程，需要工商部门付诸努力，才能取得实际效果。但是。从工商部门自身来看，由于受各种主客观因素的影响，监管方式精细化的程度还较低，传统的思维模式和监管方式随处可见，而当前的形势和任务，要求工商部门不能穿新鞋走老路。笔者认为，应从以下几方面努力。

(一)精心打造监管队伍，努力提升队伍整体素质

一支素质高、能力强的队伍是做好监管工作的保证。辩证唯物主义告诉我们，推动事物发展的根本动力在内因，外因是通过内因起作用的。实现监管方式由粗放向精细的转变，唯一的路径是靠工商部门自身，靠队伍整体素质的提升。一是创新监管理念。理念创新是监管方式转变的基础，是推动监管方式转变的驱动力。针对当前的体制机制，有必要进行改革创新，对有些部门该合并的合并，形成精干高效的“大部门”，树立“大注册、大监管、大执法、大综合”的理念。如在登记中放开政策，实行“证照合一”，使法人登记和营业登记分开。二是搞好教育培训。这些年，尤其是实行市场办管脱钩后，工商队伍的素质有了很大提高。但是，新的形势和任务对队伍又提出了更高的要求。为此，要充分发挥教育培训的基础，通过全员培训、岗位练兵、以上带下、以会代培等方法，尽快更新队伍的知识结构，扎扎实实练好基本功，为精细监管奠定人才支撑。三是落实责任追究。没有信仰，就没有追求：没有检查监督，没有责任追究，就没有好的执行。必须将个人利益与组织利益统一起来，按照各自的岗位，细化监管责任，利用微机考核系统，将工作数量质量生成考核政绩，解决目前考核中人为定性的问题，真正使干好干差不一样。

(二)细分市场监管对象，切实增强监管的针对性

对监管对象细分，是实现精细监管方式的基础环节，把过去的“普遍撒网”转向“重点捕捞”，盯住重点行业、重点企业、重点市场、重点商品实施重点监管。“天下大事，必做于细。”要按照规范统一的标准，从每一个细节人手，积极改进工作方式方法。一是细分市场主体。可按市场主体行业分类，实行专业化监管。如，对家具行业、加工行业、运输行业以及食品、农资等，针对其不同的行业特点，采取“大行业小集中、小行业大集中”的监管措施，避免用一把尺子量长短；另一种，按信用度、风险级分类，实行统放监管或跟踪监管，对信用好的、风险低的可“统放”，而对违法失信和高风险的必须“跟踪”，二是细分市场客体。这是分类监管的关键，因为消费者投诉只是针对某件商品，而不是针对某个企业。按食品等民生商品、粮油等重要商品、易燃易爆危险化学品等高危商品、一般性使用商品等分类，实行常态化跟进监管，切实增强针对性、有效性。三是细分市场载体。主要是针对不同经营者状况、不同经营范围、不同地域(如城区、农村、郊区)市场的特点，采用灵活的监管方式，实行个性化、人性化监管，减少监管矛盾，促进市场和谐。比如对食品安全监管，要突出城乡结合部，使监管没有死角、盲区。

(三)严谨完善监管机制，促进市场秩序的根本好转

维护市场秩序，就是维护经济领域“治安”。市场秩序无外乎包括：准入、竞争、交易和退出四个环节，充分运用现代信息技术手段，推行数字化监管模式，实现由“人管”向“技管”转变。一是建立信息防范机制。要安排专人负责市场信息采集，定期向社会公示。要开发市场预警软件，对已经录入的各类信息，由计算机生成系统进行检索，凡有三次以上的不良信息记载，预警系统自动生成预警信息。可在行政许可中心设置网上查询系统，使所有人能够通过网络查阅信息。二是建立专职检测机制。要吸纳专业人员建立专职检测机构。从制度上加以规范完善，在财力、设备、车辆等方面给予倾斜，使其履行流通领域商品质量检测职能。要把重点检测与抽样检测结合起来，使样品采集、封存、检测等环节全程封闭，以立法的形式确定检测报告的权威性，取消基层监管人员低层次检测。三是建立诚信自律机制。要制定和完善信用激励与惩戒制度，对信用优良的市场主体，在各方酌情采取扶持、保护等措施。对因信用缺失而造成一定影响或危害的市场主体，采取加大处罚、新闻曝光和网络公示等办法，使职能部门共享诚信信息，增加其失信成本，促其从“生”到“死”全程自律，

(四)准确运用监管资源，加强各方面的协调与配合

工商部门要转变思想观念，改变封闭式、单打一的习惯性做法，整合系统内外的监管资源，主动争取各方面的支持配合，用开放式的监管理念推动精细监管。一是积极推行联合监管。采取主动协调、政府牵头，与公安、文化、卫生、环保、质检、税务等职能部门加强沟通，共享监管资源，开展联合监管、联合执法和联合整治，努力形成“大监管”的高压态势，力避各自为政、多头执法。二是主动与司法部门协作。协作包括与司法部门的信息互通和交换、与公安部门联合执法、与公安经侦部门联手办案、严重经济违法案件向司法部门移交等，尤其对重特大经济违法案件的查处，要不遗余力地配合调查取证。三是加强与毗邻区密切合作。建立工商监管区域协作网，与毗邻区工商机关签订监管维权合作备忘录，形成信息交流、定期会晤、联合办案等制度，齐心协力维护经营者和消费者的合法权益。四是建立工商协管员队伍。建立工商协管员队伍，是解决监管力量不足矛盾的需要，是充分利用社会监管资源的有效形式。如果把小区物业管理人员、居委会和村委员管理人员组织起来，变单一的工商部门监管为社会各界参与，就能形成社区化模式监管。这是我国市场监管发展的必然趋势，更是工商工作与时俱进的具体体现。

综上所述，实现监管方式由粗放向精细的转变，体现了科学发展观的根本要求，符合市场经济发展规律，是对监管思维方式的变革，是对监管效能结果的完美追求，它具有超强的优越性和生命力。然而，科学的理念总是从不断发展的实践中产生，同时又指导实践向更高的层次发展，它是一个周而复始反复提炼的过程。因此，特别值得我们下大力气去研究、探索和实践，以凝结成最具先进、最具科学的体系。