养老金改革分析论文

2019-08-20 版权声明 举报文章

一新系统中的老问题

「政府系统之完美在于『为人民孕育最大的幸福、最可靠的社会保障和最安定的政治局面。南美「解放者波利瓦将军(SimonBolivar,1783-1830)1819年的这段话,第一次提出「社会保障,并把社会保障同人民幸福和政治安定并列,当作完美政府的三个标志。近两个世纪过去了,波利瓦的乌托邦式完美政府并没有实现,但人类社会为此作出了不懈的探索和努力。各国退休养老保险系统的不断改革,就是这一探索和努力的重要组成部分。

政府建立国家养老保险系统、提供良好的养老保险安排容易得民心。但因为政府官员为此所作的财政承诺要等若干年后(职工退休时)才需支付兑现,没有现时的资金压力,所以往往自觉或不自觉地向职工和家属许诺过高的退休养老保险金额,或答应过高的养老金投资回报。久而久之,过高的许诺造成过高的期待。等到国家财政负担不起的时候,便引发养老保险偿付能力的危机、人民生活和政治局势的动荡。许多国家都发生过这样的困境,我们决不能掉以轻心。

1949年以来,很长一段时间里,中国的国家职工退休养老金系统采取现收现付式(pay-as-you-go),无备资(unfunded)限定福利额式(definedbenefit)养老金体系,国家或企业将养老金直接纳入当年的操作预算。职工退休以后,从单位领取本人原工资85%或更高的比例作为退休金。虽然国情不同(社会主义计划经济下的低工资制),但跟一些发达国家相比,这仍是很高的许诺。表1比较不同国家的工资替代率,即退休养老金与原工资之比。

表190年代初六国退休养老金系统平均工资替代率比较(单位%)

中国瑞典美国英国日本德国

工资替代率85.9(1993年)57.0449.543.241.934.4

资料来源:中国人民大学劳动人事学院和比利时根特大学法学院:《欧盟一体化过程中的劳动力市场与社会保障政策:中欧比较研究》(北京:中国人民大学劳动人事学院,1999),页136。

进入改革开放时期,继续维持如此高的平均工资替代率,不免大大降低了企业竞争力,给国家经济发展带来沉重的财政负担。雪上加霜的是,以后,中国人口老龄化速度加快,国有企业效益低落,致使原有的退休养老金系统濒临崩溃。据世界银行的报告,中国政府的悬置养老金债务(pensiondebtoverhang)在90年代初已经达到295%(以折扣率8%计算,悬置债务超过200%即表示债务严重)。到2000年,中国的隐性养老金债务将高达79,243-118,864亿人民币。

但中国的情况并不特殊。全世界约有150个国家实行过限定福利额式养老金,都曾经在不同时期、不同程度上面临相似的问题。解决方案,多半是终止或改造旧的系统,逐渐从现收现付限定福利额式养老金形式向备资(funded)限定拨款额式(definedcontribution)养老金转型。中国现行的国家基本养老保险与企业补充养老保险、个人储蓄养老保险以及商业人寿保险相结合的多层次养老保险体系,就是遵循这一通行的改革模式的结果。

可是我们必须注意到,这一通行的改革模式并非在任何时候都是灵丹妙药。所有退休养老保险系统的有效运作,都基于一个简单的道理,即:

养老金总额=投入资金+投资回报

无论模式如何改,这个等式都不变。其中一个量的变化,必然引起其它量的相应变化。养老金总额只会等于投入资金和投资回报之和,除此之外,别无奇迹可言。这张底牌,不仅政府官员和专业人士要牢记,也应当让职工、家属和退休人士明白这个道理。这样,各方都朝同一个方向努力,转型才有准星。对上述公式中任何一个量,我们都必须谨慎地防止过度承诺和盲目乐观。

二国家基本养老保险基金、社会储蓄消费行为和国家财政负担

储蓄和消费是国家经济发展动力的两个不同侧面。没有储蓄,无法扩大再生产;消费低,则缺乏对生产的需求。因此,寻求两者之间的平衡是决策者经常关心的问题。养老金是社会的一个巨大资金源,直接影响储蓄和消费的动向,因而养老金政策与国家总经济政策息息相关。

新的国家基本养老保险系统是一个备资的系统,它逐年逐月从个人和企业那里收纳法定的养老金税,聚集一大笔基金,供若干年后职工退休养老之用,争取做到有备无患,减轻国家和企业的预算负担。这意味着,当前的改革是将退休人员养老金的来源,从国家和企业出资、现金发放向个人和企业出资、建立基金转变。国家则以免缓养老基金税收的形式间接出资,充分发挥政策和法律的引导鼓励管理功能,从一开始就将养老金面临的风险分散,让有关三方共同承担。这样一个符合风险保险基本原则的国家养老金系统,有较强的抵御风险的能力。

但这一改革并不是无代价的。备资养老金系统实际上是帮助劳动者有计划地平均使用一生的劳动所得,促使他们在劳动力旺盛的青年和壮年节省一些,以便在劳动力减退和丧失的晚年得到适当的生活来源保障。个人、企业和国家缴纳资金入养老基金之举,将一部分本可用于目前消费的收入节省下来,变成储蓄,供职工退休后使用。从现阶段来看,这一变化降低了全社会当前的消费能力;在理论上,则增加了社会总积蓄。当前中国的经济政策,是希望刺激消费,提高经济增长速度,因而不鼓励高储蓄。从这个角度看,正在建立的国家基本养老保险备资系统,实际上起到一个相反的效果。故应当注意把养老金政策纳入总的经济政策,透彻理解、全盘把握它可能带来的正负两方面的影响。最近颁布的征收银行存款利息税的法规,体现了政府为降低个人储蓄、刺激消费的努力,同时也区别了不同性质的储蓄。以国家基本养老保险基金为代表的养老金定向储蓄得到政策奖励,享受税收优惠;个人的无定向储蓄则不受鼓励,必须纳利息税。政府用这一经济政策指导人民的经济行为,以达到在强制养老金储蓄的同时,降低养老金储蓄对消费水平的消极影响。但该经济政策是否会产生预期的效果,则在很大程度上取决于人民对经济发展和就业前景的信心,以及他们对新的国家基本养老保险系统的态度。密切注视社会上自发的无定向储蓄率的走向,可以帮助我们把握上述经济政策和养老金系统转型的社会环境。

国家基本养老保险基金对政府财政状况也有直接影响。新旧养老金系统转型期间,政府养老金支出不会、也不应该随着备资养老金系统的财产积累而减少;相反,政府财政负担只会更重。首先,在新系统中,政府使用税收优惠政策鼓励各类养老金储蓄,国家税收收入将减少。如果税收减少量大于备[资养老金系统带来的纯养老金积蓄,政府财政赤字将增大。同时,限定拨款额式养老金个人帐户的储蓄方式使新系统中的资金的所有权完全属于个人,缩小了国家基本养老金系统中的实际共济资金。所以,无论政府是否向国家基本养老金系统中的私人帐户借款,以继续履行自己的现行退休养老金责任,转型期间政府财政负担加重几乎是不可避免的。

上述政府财政负担和赤字会引起社会总储蓄量的下降,社会的投资能力随之降低,拖经济发展的后腿。但社会经济的发展,是养老金保值和升值努力是否有效的决定因素。人们之所以愿意减少目前消费,加大养老储蓄,其前提是相信储蓄能够养老。因而这一目标实际指望的是社会经济的持续增长,从而带动劳动者收入的增长、刺激消费、扩大投资,达到一个高层次上的消费和储蓄平衡,最终形成经济发展的良性循环。因此,政府和专业人士除了要关注养老基金本身的直接目的之外,还必须深入探讨由养老金问题引起的政府财政负担和基金保值和升值的途径,避免亡羊补牢。

三国家基本养老金的管理和证券市场的回报

一般说来,如果社会储蓄增高,那么进入金融市场投资的资金便相应增加,在一段时间内会加速社会的经济发展。国家基本养老基金这一大笔资金,当然是证券市场想要吸引的资源。但由于该基金着眼于长期积蓄,因此需要承受包括通货膨胀、经济发展周期、生活水平变化及管理者效率等众多因子的影响和冲击,如果得不到妥善的管理,它就有贬值和破产的危险。因此,新系统必须把建立完整的基金管理机制当作首要任务。管理者根据法律和财经制度,担负起国家基本养老基金的受托人(trustee)的义务或信托责任(fiduciaryduty),实现基金透明管理,本着对职工和企业负责的原则,处理该基金的保值和增值,即投资问题。在没有严格的法律和财经制度情况下,目前地方劳动部门分散管理该基金的隐患不少,应迅速改变。

在国家基本养老基金尚待完善管理机制的状况下,中国政府采取十分谨慎的态度,保障基金的资产安全,规定该基金80%的资金只能投资在风险最低的国债,20%存入银行。政府还专门发布了长期高息的特种国债券,帮助国家基本养老基金抵御高通胀的压力。但是,随着国内金融市场的发展和基金保值、增值日渐困难,起用共同基金和股票作为国家基本养老基金投资途径的呼声日益高涨。《人民日报》(海外版)1999年11月6日第八版有文章乐观地预计:「随着中国证券市场和保险事业的发展以及商业保险资金入市的成功,在不远的将来,社会保险资金也会逐步投向证券市场,实现证券市场和保险市场的双赢。

这一立场的基点,是相信证券市场虽然风险大,却能提供较国债券更高的回报,帮助基金获得迫切需要的增值率;又进一步推论,商业保险资金成功入市,提供了国家基本养老基金入市的依据和保障。这显然把问题简单化了。投资证券市场是否一定能获取高于国债券的回报,在理论和实践上都是未知数;而作为社会保险资金一部分的国家基本养老基金,无论在性质和功能上,都与商业保险资金相距甚远。作为一项改革策略,我们必须充分预计到国家基本养老基金进入证券市场后的中长期的影响和后果。具体说,有以下几个问题。

甲利益冲突

从管理的角度看,企业和个人定期向国家基本养老基金交纳规定的养老费后,这笔基金就成了国家财产的一部分。到1998年年底,此基金已达700亿人民币。掌管这笔资金的政府机构,在法律上成为基金的受托人,必须承担受托人的义务,以基金受益人,即职工和退休人员的利益为唯一行动准则。可是,目前中国以《民法通则》为基础框架的民法尚无规定信托义务的概念、成立条件、范围及救济等等。但毫无疑问,党和国家长期以来的政策,是承认并承担「为人民服务的理财义务,包括「不拿群众一针一线的赔偿责任的。

然而,政府部门主要是一个执法和管理机构,担负着众多复杂的功能和职责。在管理、保护国家利益的同时,各部门还不免伸张、维持自己的利益。且不说政府部门本身的利益可能与国家和公民个人的利益冲突,国家和公民个人的利益之间在证券市场上也可能发生冲突,难以调和。例如,政府从一开始就会遇到买哪家公司股票的问题。政府作为市场的最大管理者和投资者,它的购买意向和决定肯定会对股市走向和公司行为起引导作用。国家基本养老基金购买了上市公司的股票,成为其股东(所有人),一旦这些公司出现财政问题,政府如何处理就会受到其双重角色的限制,在理论和实践上都难对任何一方尽责。即使在正常情况下,有些公司也可以藉政府的股东地位在商业活动中获取利益,而其它公司则难以对抗,造成不公平竞争。另外,庞大的国家基本养老基金很可能成为股市上最大的投资者,足以左右市场,使证券市场丧失其应有的独立。这些都是我们不愿意看到的结果。

在近年股市持续高涨的美国,1996年美国社会保障顾问委员会正式向国会建议将一部分社会保障资金投入股票市场,克林顿总统并且在1998年再度动议,但都被国会否决了。美国联邦储备局董事会主席格林斯潘在反对此动议时指出,若将国家管理的养老基金投资于股票市场,长此以往,将给联邦政府以力量左右股票市场。这是市场经济十分忌讳而不能容忍的。

乙个人帐户

为了避免政府直接涉足股票市场,有论者建议,国家基本养老基金既然设有个人帐户,不妨让职工个人控制自己的帐户,作投资决定。这样既避免政府直接涉足股票市场,又使国家基本养老基金得以进入股市,一举两得。这个方案有两个问题需要考虑,一是金融市场成熟稳定的程度,二是个人帐户对股市波动的承受力。

(1)「安全原则是养老保险基金投资运营的首要原则,这是国内专业人士和政府从理论上都接受的。因此,金融市场的成熟稳定程度是国家基本养老基金必须参照的系数。中国的股票市场刚刚起步,仅有不足十年的历史;上市公司数量有限,有关立法尚待改善;财务数据不够翔实,投资者没有足够的、可信赖的数据作投资依据,加之上市公司对投资者承担的义务不明确,市场上投机倾向严重,股市波幅和风险很大。根据《人民日报》(海外版)1999年11月6日第五版报道,「现在投资者多数已亏损10%-30%。国家基本养老基金代表的是大多数人的利益,它进入股市的时机似乎还不成熟。

(2)个人帐户对股市波动的承受力,是较前者更为重要的一个问题,因为它不会随金融市场的成熟而消失。归根结柢,股票市场的走向不是理性分析可以预测和安排的。否则,就不是人们想要的市场经济。允许职工为自己的个人帐户中的基金作投资决定,等于要求他们单枪匹马对付股市风险,承担自己投资决定的后果。养老金投资是长线行为,与股市的长期表现直接相关。从比较成熟的美国股票市场的历史数据看,自1900年至今

,二十年平均实际总回报在三个时期曾接近零,即1901-21年,1928-48年,1962-82年。在这三个时期内,如果个人帐户投资股市,可能仅获零增长或(考虑到通货膨胀)负增长。我们没有理由认为这种情况不会发生在中国。在股市持续大幅度下降期间,已退休和接近退休年龄的职工的个人帐户极易受到不可恢复的伤害,因为他们需要或即将需要提取个人帐户中的资金供给日用,很可能等不到股市的下一次复元。结果,一批真正需要国家基本养老基金保护的对象会变得束手无策、等待救济。

除了股市的客观波动特性带来的问题外,个人投资能力也能决定个人帐户对股市波动的承受力大小。因此,政府必须有系统地普及基本投资知识和技能。同时,还应该认识到教育水平和经济地位低的职工在掌握上述的知识和技能、获取[投资信息方面,处于劣势地位。他们的普遍投资能力可能低于教育水平和经济地位较高的那一部分职工,因而他们的个人帐户投资股市后达到平均回报水平的可能性也低,从而导致最终积累的养老金大大低于政府预计的积累水平。这一差额因其人员基数庞大而膨胀,极可能成为国家基本养老基金的共济基金的沉重负担。

国家基本养老基金的主要宗旨之一,是为保障和接济社会中的弱者。建立个人帐户,则是允许人们独立地妥善安排退休养老金的风险。但个人帐户投资股市,客观上将形成个人单独面对养老金投资风险的局面,不利于保护弱者的利益,无形中加大他们对共济金的依赖,这并不符合国家基本养老基金的初衷。另外,国家基本养老基金的共济金不是为投资失败设立的保险,无法承担接济个人帐户投资失败的退休职工的功能。一旦投资失败的个人帐户达到一定数量,国家基本养老基金可提供的唯一解救办法,无非是让年轻一代分担上一代的养老金投资的失败。但这是一副一人养两人(甚至三人)的沉重担子,只会进一步恶性循环,使得当前改革退休养老金系统的尝试失败。

四管理费用和养老金金额

最后,还应当指出,国家基本养老基金的管理不是免费的,其费用将由基金本身承担。基金结构越复杂,管理费用就越高,退休人员能享有的养老金金额也就越低。因此,降低管理费用应是国家基本养老基金的主要目标之一。一般说来,采取统一帐户的国家养老基金系统的管理费用较低,而采用个人帐户、分散管理的系统费用较高。例如,智利国家养老金系统实行个人帐户,1991年每个参加者的户头管理费用是90美元。美国贯彻统一养老金税率、统一帐户,不详细考虑个人情况的养老金发放的系统,同年每个参加者的管理费用只有15美元。以美国和智利的职工收入和退休生活水准之差异计,智利系统的费用之昂贵的确惊人。中国的国家基本养老基金采取个人帐户的方式,应是考虑到政治和社会各方面的因素和需要,为此付出较高管理费用的代价在目前情况下是可以解释的。但我们必须清楚地看到这一事实及将来可能面临的风险和负担,将此费用尽量保持在一个低水平上。

综上所述,不难想见,国家基本养老基金的管理和投资股市可能带来的利弊平衡,是一个非常复杂而且敏感的问题,必须结合社会、政局、宏观经济以及基金本身全盘考虑、审慎行事,方能达到预期目标。因此在改革转型期间,政府有关部门和学术界应该调查研究,拿出数据,并在此基础上充分预计到国家基本养老保险基金入市可能带来的各方面巨大冲击,才能维持人民对国家基本养老保险基金的信赖和支持,保证改革的成功。

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