农村财政转移支付存在问题及应对

摘 要：公共产品供给不足是我国新农村建设面临的难题，要实现公共服务均等化，就需要充分发挥财政转移支付的作用。然而我国的农村财政转移支付仍旧存在诸多问题，难以发挥应有的作用。为此，需要加强对农村转移支付的研究。本文分析了当前农村财政转移支付存在的问题，在此基础上提出了农村财政转移支付问题的应对措施，希望能够规范农村财政转移支付制度，更好地促进农村经济的发展。

关键词：农村；财政转移支付；问题；应对；措施

中图分类号：D922.21 文献标识码：A 文章编号：1674-7712 （2013） 22-0000-02

公共服务水平均等化是财政转移支付的重要目标，而在城乡二元结构下，农村的公共服务水平远远落后于城市。为此，就需要充分发挥财政转移支付制度的作用，实现公共服务均等化。只有逐渐缩小城乡两极分化、减少城乡之间的社会经济差异，才能为农村经济的发展创造更加有力的条件，更好地促进社会主义新农村建设。从当前的情况来看，我国城乡之间的差距不断加大，且并没有缩小的趋势，这隐藏着巨大的社会危机。当然，之所以出现这样的状况，原因是多方面的，不但包括历史因素、自然隐私，还包括地域差别、人口素质等。为了更好地促进农村社会经济发展，就需要建立完善的农村财政转移支付制度，改善农村地区的社会经济条件，加强农村基础设施建设，加大对农村和农业方面的投入，这样才能更好地实现社会公平，缩短城乡之间的差距，更好地促进农村经济的发展。

一、农村财政转移支付存在问题分析

我国农村长期处于弱势地位，经济难以得到有效地发展，为了实现公共服务均等化，就需要充分借助农村财政转移支付的作用。然而我国当前农村转移支付存在如下问题：

（一）结构层次较多

我国施行的是五级半政府管理结构层次，转移支付级次过多，这样就使中央和地方的关系变得复杂，难以进行系统的涉农转移支付统计。财政预算级次过多会造成转移支付政策的出台就会经过一番博弈，该级政府往往会出台有利于自身的政策，与下级政府进行利益争夺。

（二）资金分配不规范

财政转移支付应该建立在宏观视域上，而就当前的情况来看，中央对地方的专项拨款随意性较大，资金分配不规范。具体来说，主要体现在如下几个方面：其一，转移支付分配标准不一，由于财政转移支付的透明度较低，缺乏科学的分配依据，故而受到人为因素影响较大，从而难以保证转移支付的公平、合理。其二，资金用途不明确，转移支付是为了实现公共服务均等化，调节地区之间差异，统筹城乡发展。而当前财政转移支付资金的目标往往不够清晰，难以发挥实际的作用。其三，监督和管理不到位，专项拨款需要必要的监督和管理，以保证资金用于指定的用途，提高资金的使用效率。具体来说，财政支农资金的使用效果不是很理想，其不但投入分散、管理部门多元，而且还存在严重的重复投入问题，这样就大大影响了涉农专项资金使用效率。

（三）支付结构不合理

我国的转移支付体系中税收返还仍然占据着重要的位置，而实际上这种转移支付并不是均等化的，比重失衡现象比较明显。使用这种财政转移支付方式，不会对原有不合理利益分配进行调整和优化，相反它保护地方既得利益。农业和农村获得的涉农转移支付资金投入占据的比重较低，在我国的财政支付中，农业支出所占比例曾一度处于下降的趋势，直到2002年农业支出在国家财政支出占比7.17%，达到了历史最低值。虽然近些年农业支出在国家财政支出占比有所回升，但是相较于国外的20%的占比仍旧相去甚远。

二、农村财政转移支付问题应对措施

农村财政转移支付结构层次较多、资金分配不规范、支付结构不尽合理，这严重制约了农村和农业的发展，对农村经济的复苏产生了很大的消极影响。为了更好地促进农村经济的发展，就需要完善农村财政转移支付制度，具体来说，可以采取如下措施：

（一）充分调动民间投资

我国财政支出压力巨大，诸多方面都存在着资金缺口，当前的农业支出占比低是经济结构发展现状的客观反映。除了国家财政的作用，还需要充分调动民间投资，以提高农村公共服务水平。此外，我们还应该认识到，不同农村地区的公共服务、产品需求是多样化的，且需要的层次和种类也发生很大的变化，单纯依靠农村财政转移支付很难充分满足这些需求，而调动民间资本投资能针对各个地方的特殊性，有针对性地提升各农村地区的公共服务水平，促进农村经济的发展。

（二）健全相关法律法规

当前财政转移支付的监督和管理不到位，监督约束机制还不健全。为了更好地建立规范的制度，就应该对转移支付制度相关的法律法规予以完善，形成一种良好的社会规范，走法治化管理道路。法律法规应该规范诸多方面的内容，不但包括各级政府人事权、转移支付目标、转移支付方法，还包括财权划分、转移支付形式、转移支付监管等。只有逐步明确这些监管内容，并以法律确定下来，做好转移支付各个环节的法治化，并完善司法和审计措施，才能更好地保证制度的正常运行。具体来说，可以采取如下措施：其一，调整《预算法》，赋予财政支付法律地位，以具体的法律条款来保证转移支付手段的执行，这样才能引起各部门、各级政府、相关执行主体的重视，保证农村财政转移支付的效力。其二，制定专门法律，如《财政转移支付法》等，对财政支付工作的程序进行明确规范，诸如预测、预算、审批、责任追究等。其三，补充相关农业法规，在相关法规中对“三农”领域进行补充，加强对“三农”问题的支持力度，这样才能更好地促进农村财政转移支付的发展。

（三）加强转移支付工作宣传

为了更好地消除城乡存在的差距，提高农村公共服务水平，达到理想的农村财政转移支付效果，就需要加强对农村财政转移支付的宣传工作。只有人们认识到其在缩小城乡差距、改善民生中的作用，才能更好地确保这项制度的贯彻执行，让人们看到政策的合理性。以往工业发展优先于农业发展，城市发展优先于农村发展，无论是政策、资金、能源等，都存在着较大的倾斜，在这样的情况下，城乡之间的差距逐渐拉大。改革开发之后，市场经济体制得以建立，并逐步完善，但是并没有有效地缩小城乡差距，且拉大了这种差距，生产要素向发达地区的流动更加快速，从而导致了农村获得的公共产品、服务远远落后于城市地区，无论是教育、医疗，还是居住、社会保障等方面，在农村都尚不完善，农村经济的发展依旧十分缓慢。

（四）优化财政支农结构

农业支出在国家财政支出的比例过少，为了更好地提高农村公共服务水平，增加农村公共产品的供应，就需要建立支农资金稳定增长机制。从当前农村转移支付情况来看，地方既得利益得到财政转移支付制度的保护，税后返还、原体制补助和上解体现了这点，实际上这和公平原则相违背，对公共服务均等化目标的实现有着重大的阻碍作用。基于此，为了更好地实现农村财政转移支付的目标，我们就需要对财政转移支付结构进行调整。将以往的体制不足和上解、税收返还等结构均等化转换为两类支付形式，一种是一般性转移支付，另一种是专项转移支付，建立以一般转移支付为主，专项转移支付为辅的以均等化为中心任务的支付制度体系。将转移资金投入到农村劳动力培训、农业规模经营、农业产业化等方面，以更好地增加农民收入，促进农村经济发展。此外，还需要加大对高技术农业的投入，促进生态农业和绿色农业的发展。为了更好地提升农业的国际竞争力，应该着力提升农产品质量、适应市场需求、优化农产品种类，这样才能打开更加广阔的国际市场。为此，就需要加大对农业科研的支持，注重农业科研成果的应用，更快地将技术转化为生产价值，以更好地促进农村经济的发展，提高农村公共服务水平。

（五）简化转移支付层次

我国施行的是五级半政府管理结构层次，转移支付级次过多，这样就使中央和地方的关系日益复杂，难以进行系统的涉农转移支付统计。中央和地方关系的混乱局面，使得政府职能难以明确，这样无疑增加了财政预算级次，每经过一级政府，政策的出台就会经过一番博弈，该级政府往往会出台有利于自身的政策，与下级政府进行利益争夺。鉴于这样的状况，我们应该要加大农村基层的转移支付力度，为此，地方应该从两个方面着手：其一，建立“省直管县”财政管理体制，其二，转变财政管理方式，实现“乡财县管”。通过如上措施，就能够有效地提高资金的周转率，避免政策走样，确保基层能够得到足够的转移制度资金。

（六）加大农村支付力度

目前，我国农村财政转移支付资金难以有效地提升农村的公共服务水平，满足农村的公共产品需求，为此，政府应该加大农村财政转移支付力度，在政策上有所倾斜。近年来，对于农村地区的专项转移支付比重虽然有所增加，但是从总体上看，其仍旧只能够满足最迫切的财政需求，难以全面覆盖农村的基础设施、产业化发展、规模扩大、教育医疗等方方面面的内容。此外，农村财政转移支付需要考虑到诸多方面的因素，不但包括人口因素、人均财政收入、自然因素、贫富因素，还需要考虑到人均GDP因素、地理条件、民族人口等因素。政府在把握各地区农村实际情况的基础上，要着力改善当地的基本生存条件，并推动当地经济的快速发展。这样不但能够确保资金分配的公平，还能更好地均等化社会服务。

（七）完善专项转移支付

专项转移支付是财政转移支付的重要内容，清理整顿分散在预算支出科目中专项转移支付内容是提高农村财政转移支付水平的重要措施。为此，我们需要对专项转移支付的性质进行分类，对其支付范围、项目等做好科学地设置。专项转移支付需要整合资源、突出重点，向重点项目倾斜、加大对重点领域的扶持，整合各个部门的工作，提高财政支农的有效性。以县为单位，配套以及自筹资金规模要结合不同地区的实际和项目的具体要求，使农村公共服务事业能够得到更大的县级财力支持；农村中小型基础设施建设要统一规划，整合集成不同渠道的项目，并发挥项目之间的互补性；明确财政部门与其他部门的职责和工作内容，对支付的申报、拨付程序进行规范；提高专项转移支付的公开性，使资金分配的透明度增加，更好地保证人民群众的知情权，避免发生事件，使有限的资金发挥最大的功用。

（八）成立专门拨款委员会

政府可以在人大财经委下设置专门的“拨款委员会”，主要负责对财政转移支付的申请、决策的审批，对人大负责。监督和管理财政转移支付中出现的违规违法行为，并及时反馈相关的处理意见给直接负责主管以及相关责任人。若是情节比较严重，则需要移交司法机关、公安机关处理。此外，拨款委员会还需要评价和考核转移支付资金的使用状况，承担支付信息统计的责任，组成专门班子，对相关数据进行调查、测算以及存储，为审批工作提供参考。

三、总结

公共服务水平均等化是财政转移支付的重要目标，而在城乡二元结构下，农村的公共服务水平远远落后于城市，为此，就需要充分发挥财政转移支付制度的作用，实现公共服务均等化。只有逐渐缩小城乡两极分化、减少城乡之间的社会经济差异，才能为农村经济的发展创造更加有力的条件，更好地促进社会主义新农村建设。从当前的情况来看，我国城乡之间的差距不断加大，且并没有缩小的趋势，这隐藏着巨大的社会危机。当然，之所以出现这样的状况，原因是多方面的，不但包括历史因素、自然因素，还包括地域差别、人口素质等。为了更好地促进农村社会经济发展，就需要建立完善的农村财政转移支付制度，改善农村地区的社会经济条件，加强农村基础设施建设，加大对农村和农业方面的投入，这样才能更好地实现社会公平，缩短城乡之间的差距，更好地促进农村经济的发展。本文分析了当前农村财政转移支付存在的问题，在此基础上提出了农村财政转移支付问题的应对措施，希望能够规范农村财政转移支付制度，更好地促进农村经济的发展。

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