从民间金融视角看农村金融发展战略选择

编者按：迄今为止，我国推行的是一种两部门二元农村金融发展战略：在农村正式金融部门推行国家主导的供给先行战略，同时在民间金融部门推行面向需求的需求跟进战略。本文分析了国家主导正式金融和抑制民间金融格局的后果，说明民间金融对于满足分散农户和小企业融资服务需求的重要性，指出正式金融需要设立一些特殊的机制以贴近需求者的形式提供金融服务。

建国以来，我国农村正式金融一直推行国家主导的供给先行战略，而不是需求跟进战略。实践证明，这种战略并不成功。我国农村正式金融机构既缺乏商业性或者合作性，也缺乏内生性和内发性。农村正式金融服务供给远远滞后和脱离于农村金融服务需求。如果给予作为经营者和供给者的金融机构和个人以自和供给主导权，也就是实行金融市场供给者主导，而非国家主导，那么对农户和农村小企业的金融服务供给就要有效得多。

与农村正式金融相对照，我国农村民间金融的发展和创新一直奉行需求跟进战略。90年代末以来，农村民间金融处于严冬状态。尽管受到严重打压，但其仍然显示出顽强的生命力，成为最具内生性和内发性的金融领域。需求跟进战略使供给方自然贴近于农户和企业，供求双方信息对称度高，易于满足农村金融服务需求。

我国民间借贷历史悠久，即使在计划经济时代，也从来就没有消失过。90年代中期以后，我国大规模打击非正式金融组织与活动，许多非正式金融组织与活动转为非组织化和地下化活动。现有法律和司法解释对民间金融组织与活动作了大量的限制规定，极大地限制了民间金融组织与活动的生存空间。

与正式金融相比，尽管对民间金融采取了抑制措施，但在我国农户借款中，民间金融的规模仍然要远远超过正式金融。2003年农业部农村固定观察点调查数据表明，20842家被调查农户平均每户借款1414.25元，其中71.84％属于民间借款（私人借款），26.09%属于银行、信用社贷款。东、中、西部地区户均民间借款占户均借款总额比重分别达71.2%、75.4％和57.6％，户均银行、信用社贷款占户均借款总额的比重分别为19.1%、23.6%和40.0%。值得注意的是，全国被调查农户户均无息借款占户均总借款的38.3%,占户均私人借款的53.3%。东、中、西部地区农户户均无息借款分别占户均总借款的34.5％、53.0％和27.1％,占户均私人借款的44.1％、70.3％和47.1％。

民间金融区域分布与供求特点

民间金融在我国分布广泛，形式多种多样。比如江苏，浙江、福建、广东存在各种合会，东北存在“对缝”业务，陕西、山西存在各种“基金”（见表）。所谓“对缝”业务，是指利用银行借贷“转贷”出去谋取利差。宁夏吴忠市利通区截至2001年存在众多典当行、寄卖行采用“利滚利”方式高息放贷现象。根据江苏省盐城市金融学会课题组的最新调查，盐城市各县民间非正式金融形式主要为四种：互助形式的民间借贷（不计息或者低息）、“高利借贷”、企业内部集资、村级经济组织成为民间放贷的新主体。浙江省温州市苍南县的民间金融种类比较多，包括互助形式的民间借贷（不计息或者低息），亲友熟人之间、个人和单位（政府、学校、企业等）之间、单位之间的“高利借贷”，专门民间放贷人的借贷，银背，合会（标会等），私人钱庄，企业集资等。广东地区的民间借贷的组织形式，一种是无组织的零散的民间借贷，包括私人间借贷、企业间借贷及集资；另一种是有组织的民营金融，包括信息公司、互助金会、标会和当铺等。但广东有组织的民间借贷较少，基本上是属于圈子内借贷，借贷双方信息很对称。

与此同时，大量农户和小企业的分布非常广泛、分散，其对金融服务的需求多种多样。分散农户的农业信贷需求，往往具有小额、多次、短期、季节性、缺乏标准抵押品等特点。农村小企业的金融服务需求虽然与农户不大一样，常常也存在小额、缺乏标准抵押品等特点。

在这种情况下，分布广泛、分散、多元化的民间金融在满足大量分散农户和小企业的金融服务需求方面有着明显的天然优势。这是因为，金融供给者越是贴近农户和中小企业，其与农户和中小企业之间的信息对称性就越高，信息优势和成本优势就越大。与民间金融相反，银行和农信社如果与分散农户和农村小企业保持着较远距离，在提供相应金融服务方面就往往会遇到成本相对较高的问题。银行和农信社若要在农村地区扎根服务“三农”，就需要贴近农户，了解农户需求，面向农户的需求提供金融服务。只有这样才能解决供给与需求对接的问题。这就需要建立和发展一些特殊的机制，旨在解决信息不对称问题和运行成本问题。

农村民间金融利与弊

具体而言，我国农村民间金融组织在对分散农户和中小企业提供金融服务方面的优势表现在四个方面：借贷关系一般嵌入于社会网络之中，借贷双方信息对称；借贷手续比较简便，一般不需要抵押、担保、质押等，如需要抵押或质押，也可以接受一些正式放款者无法接受的、非标准化的抵押和质押品，包括非货币性的贷款抵押，如土地使用权抵押、劳动抵押、农户房屋抵押、田间未收割的青苗抵押、未采摘的林果抵押、活畜抵押、首饰家电等质押等；借贷关系往往不是保持距离性借贷关系，而是关联性借贷关系，集中在一个固定的狭小地域范围，客户群体相对固定，而且向其成员重复放贷；借贷双方常常同时保持工作关系（商业交易关系）和金融交易关系，这种关系的互联性使信贷交易更容易建立，这种非正式信贷交易的条件取决于在其他市场上的交易条件，信贷风险较小。此外，民间金融中借贷双方往往能够充分创造、发现和利用分散在其周围的本地知识。

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同时，民间金融也有一些需要注意的弱点：当熟人社会走向半熟人和匿名社会时，对民间非正式金融的管理和运行机制就提出了相应更高的正式化要求，原来的信任机制和非正式制裁机制（如停止出借和社会排斥）需要逐渐让位于法律制裁机制；民间非正式金融适用于小范围的运作，范围越大，其信任机制和非正式制裁机制就越趋向于失灵，对其正式化的要求也就增大；许多民间非正式金融参与者金融业务专业知识有限，其运作适合于小范围的、较低要求的金融运作；由于政府的金融抑制政策，许多民间非正式金融活动或者创新容易被视为非法，从而加重了民间非正式金融的法律不安全度。

民间金融的风险低于正式金融，即便出现金融风险，也是局部风险。民间金融具有分散性和多样性，其违约纠纷事件占民间金融总合约的相对比例虽然不大，但违约纠纷的绝对件数较多。这并不能说明民间非正式金融的风险高。

许多人看到存在一些民间借贷资金逾期未还现象，就断定民间借贷风险大，这其实是对民间借贷的误解。这种逾期借款在很大程度上仍是有效借款，因为民间金融基本上是无限责任的，需要债务人本人或其家庭成员日后共同归还，这与法律规定的债务时效以及一定条件下的债务继承条款不同。在民间，逾期借款大多仍相当于一种存款，赖账者要受到社会排斥。而且，许多民间金融欠款或者违约属于社会网络中交换的一部分，不能单纯视作为金融交易。在这种社会交换中，违约者的欠款或违约行为属于一种人情，债权人可以期待债务人在前者需要的时候偿付欠款本金、货币利息或者还“人情债”。

民间金融改革思路

既然民间金融对于满足农村金融服务需求、促进农村经济发展有着明显的优势，能够起到重要的作用，就有必要大力发展民间金融，充分利用其优势。目前官方也承认，浙江等地非正式金融的发展对当地非国有企业的成长和发展起到了至关重要的支持作用。笔者认为，应该取消当前的民间金融抑制政策，消除或者放宽对多种民间金融的法律限制，只确立和推行必要的、旨在化解风险或者惩罚金融欺诈的法律规则。

进一步放宽民间金融利率限制。如果政府不允许多种形式的民间金融活动存在，会导致这些形式的民间金融走向两种归宿：消亡或转向地下活动。对于政府而言，应该允许多种民间金融逐步合法化，对于非法金融行为的界定应该放宽。其中，放宽利率限制是关键之一。在印度，60%的民间金融年利率是常见的。在我国，进一步放宽民间金融利率限制将大大扩展民间金融的发展空间，同时有利于更多的资金进入或者留守农村，为农村发展作出贡献。

对一些可能的金融违法行为及由此产生的金融风险作严格的界定，严格执行对金融欺诈行为的法律处理。比如，民间放贷中可能出现的借款人金融欺诈是不允许的，像融入的资金另做他用而未按约使用，携款逃匿等就是这种情况。放款人可以投诉违约者，或者要求司法部门协助追捕携款逃匿者。这与正式金融是一样的。

通过法律认定一些民间金融运作规则。比如中国台湾地区就把合会写入民法，规定了合会的运作框架，对其传统上容易导致金融风险的部分内容作了限制性规定，从而使得合会成为一种低风险的民间理财工具和金融服务工具，同时又维护了合会的运作空间。不过台湾地区的民法对合会的类型限定得太死，这容易抑制民间社会发挥创造多种合会金融制度形式的智慧。

建立民间金融法规宣传机制和风险预警机制，并公布民间金融风险信息以求化解民间金融的可能风险。金融机构或者放贷人对风险定价，从风险中寻找获利机会。政府所起的作用就是外部控制，通过各种方式告知民间金融（包括集资）可能存在的风险，哪些民间金融形式是违法的，哪些是受保障的。说清楚这些风险，政府的责任就尽到了。至于运作风险，则要由个人承担。

建立配套性机制对民间金融债务人提供法律保护。这样，可以降低高利借贷可能对借款人造成的不利后果，从而间接地为政府放宽甚至取消民间贷款利率上限奠定更好的心理基础。政府的配套措施必须完善，比如在将来制定个人信用破产法。个人信用破产法既是对债务人的一种保护，又是对债权人财产权利的一种时间限制。个人信用破产之后，个人在数年内不被允许大额消费，超出基本生活条件的收入要用于偿债。如果引入了债务人破产保护，那么就不需要限定民间借贷利率必须在银行贷款基准利率4倍以内，债务人也不会落到由于被逼债而导致生命权和人身权可能受到肆意侵犯的境地。

加快社会信用体系建设和征信行业建设。在此基础上，鼓励银行和农村信用社建立中长期教育贷款制度，同时建立包括大病统筹在内的基本医疗保障制度，可以有效降低农户对民间高息贷款的需求。

颁行《放债人条例》。为放债人（包括企业主）的放债确立宽松的规则框架和必要的监管框架，保障有资金者的

放贷权利。

农村金融发展战略转移展望

全世界的农村金融发展主导范式在20世纪80年代已经发生了转变。此前是定向补贴信贷范式，其后则是农村金融系统范式或者农村金融市场范式。前者是政府主导的供给先行和金融抑制模式，后者则是促进金融市场发展的模式。

从1945年到1980年代，定向补贴信贷范式非但没有解决农村金融服务需要的满足问题，而且扭曲和破坏了金融市场，使得农户和农村企业失去了“有借有还、再借不难”的市场观念。这一巨大的惨痛教训迫使国际主流农村金融学界开始反思，改而奉行农村金融系统或者农村金融市场范式。按照这一范式，农村金融市场需有供给主体的多元化、明晰产权、开放金融市场、引入竞争、明确各行为主体的自身责任、由政府提供币值稳定的环境，以更好地满足广大农户和小企业的金融服务需求。这一范式提倡正式金融部门和民间金融部门的共生，既可以合作，也可以竞争。两部门均是农村金融秩序的平等组成部分，并无贵贱高低之分。政府要为两部门的发展提供平等的运作框架。政府的作用是维护竞争，而不是规定竞争的某种具体结果（比如只允许正式金融的存在和发展，打压民间金融）。

农村金融系统或者农村金融市场范式强调农村金融系统的主体部分是市场本位的，其中可以包括商业性金融运作，也可以包括合作性金融运作，这种运作属于市场供给主体的自主选择结果。这一范式不排斥在农村金融系统的主体部分之外存在某种有限程度的政策性金融。

我国到目前还没有实现农村金融发展的范式转型。这与政府主管部门的观念有关。但农村金融本来应该是市场本位：无论是政府，还是市场供给主体，都应面向农户、农村企业和其他农村经济主体的需求提供金融服务。

因此，政府还需要促进正式金融改革，开放金融市场，为部分民间金融供给者自愿脱离民间金融、进入正式金融提供规则框架。除了落实其他民间金融发展操作措施之外，政府也可以通过多种手段，大力促进各种社会主体发展内生内发型农村正式商业金融或合作金融机构，股东或社员进行金融决策，面向农户、小企业和其他需求者的需求提供金融服务。大量民间金融组织可以机构化，成为内生内发的商业或者合作金融组织；大量原有的银行或农村信用社可以通过改制实现真正民有、民营、民受益；大量村镇银行、真正意义上的合作组织、小额贷款机构、投资公司等都可以建立。这将有助于正式金融与非正式金融并驾齐驱地发展，有助于最终建立一个机构和服务多元化的、竞争性的农村金融市场。在此，关键之处在于在金融机构发展过程中，市场主体本位取代行政本位。

如果按照这个逻辑发展，在正式金融部门，国家主导的供给先行战略时代也就宣告结束，它将让位于市场供给者主导的供给先行战略时代，甚至会让位于需求跟进的金融发展战略。同时，在民间金融部门，需求跟进战略区别于过去受到的金融抑制歧视待遇，它将会得到国家的大力支持。随着正式金融机构之间竞争的加剧，以及正式金融与民间金融之间竞争的激化，整个农村金融体系，无论是正式金融还是民间金融部门，都将进入面向需求和需求跟进的金融发展战略时代，同时也是农村金融全面开放和绩效竞争的时代。这样一个时代符合市场经济的消费者原则：金融市场的供给主体最终需要面向和跟进需求主体的需求提供金融服务。总体上看，这样一个时代将告别两部门二元金融发展战略，而步入两部门一元金融发展战略，即需求跟进战略，由此我国的新农村建设将获得巨额的、最优的、可持续的、面向需求的金融支持。

（作者单位：中国社科院农发所）