人民银行协同执法机关开展反洗钱案件工作时应关注的要点及问题

按照我国的法律制度可将反洗钱工作分为刑事打击和预防、监控两方面的内容，执法机关承担着刑事打击洗钱犯罪的职责，而人民银行则以预防、监控洗钱犯罪为主，在实务工作中上述两块工作是无法割裂的一个整体，预防、监控需要通过刑事打击将洗钱犯罪份子绳之于法，而刑事打击则需要预防、监控信息来帮助提供案件线索或证据。因此，无论从《反洗钱法》的相关规定考虑，还是从部门职能的互补性考虑，执法机关与人民银行在反洗钱案件工作方面都是天然的同盟军。云南地处西南边陲，与“金三角”毒源地直接接壤，是全国受危害最重的地区之一，涉毒案件相对较多，人民银行昆明中支与禁毒、边防等执法部门开展反洗钱案件合作较早，经过几年的摸索在与执法机关协作开展案件工作方面积累了一些经验，为未来更好的开展反洗钱案件工作提供了有效的指引。

一、云南省人民银行与执法机关合作的基本情况

（一）反洗钱协查

2007年至2010年间，云南省反洗钱协查案件数量及协查次数逐年上升，由2007年一年协助查询65件案件、协查229次，到2010年协助查询173件案件、协查1488次，年查询案件量翻了近3倍，年查询次数翻了6.5倍（详见图1）。同时，协助查询的案件种类由单纯的犯罪扩大到了地下钱庄、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪等等，几乎涵盖了所有洗钱上游犯罪。

（二）反洗钱调查

反洗钱调查的线索来源主要是金融机构向人民银行报送的重点可疑交易报告，该报告都经过金融机构一线工作人员的主观分析，与一般可疑交易报告相比可疑程度更高，实用价值也更大，但数量也就较少。2007年至2010年间，云南省反洗钱调查案件数量及协查次保持平稳，平均每年的调查线索数在19条左右，这与昆明中支谨慎使用反洗钱调查权有关，只对可疑情况最高的线索展开调查程序，因此在反洗钱调查结束后向侦查机关报案的线索数与开展调查的线索数相当接近。

（三）反洗钱协查案件来源分析

云南人民银行协查案件主要来源于公安机关，约占协查案件总数的46.4％，其中昆明市公安局和各州市公安局（下文简称各级公安局）请求协查的案件数占协查总数的26.4％，经侦部门约占9.2％，禁毒部门约占8.4％，反恐和治安部门约占1.8％；其次是反贪部门请求协查的案件数，约占协查总数的22％；武警边防和海关分别占7.6％和6.8％。

图3协查案件来源分布图

二、人民银行与执法机关协作开展反洗钱案件工作时需关注的几个要点

（一）反洗钱工作开展初期主动加强与执法机关联系是迅速打开工作局面的有力保证

在反洗钱工作开展初期执法机关缺少对人民银行反洗钱职能的了解，缺乏主动与人民银行开展案件合作的动力，人民银行可通过部门联席会议等平台主动与执法机关加强联系，宣传人民银行预防、监控洗钱犯罪的职能作用，展示人民银行在反洗钱案件协查工作中查询涉案账户时查询覆盖面广、速度快捷的职能优势，激发执法机关与人民银行案件合作热情。

（二）结合工作实际和区域特点，有侧重的加强与执法机关的合作能够有效提高工作成效

人民银行反洗钱工作配备人力有限，省级行反洗钱处室人员配置在十人左右，其中两到三人负责一省的反洗钱案件工作，对大多数省份来说州市人行在反洗钱案件工作方面只能起到辅助作用，因此如何有效的提高案件工作效率就成为每个省级人民银行必须深思的一个问题。我国幅员辽阔，区域特点差异较大，各地易发案件类型不同，例如，西南边疆的涉毒案件较多、沿海地区的地下钱庄和走私类案件较多，结合地域特点将有限的人力有针对性的投入到反洗钱案件工作中，能够有效的提高案件成案率、破案率。

（三）以执法机关的视角分析、跟进案件是提高洗钱案件成案率的重要手段

案件侦破率直接关乎执法机关的工作考核，因此执法机关对于一个案件线索是否立案、以什么罪名立案是非常慎重的，如果某个线索侦破难度或以某个罪名审判成功的难度过大，会极大的影响执法机关的工作积极性。从昆明中支积累的案件经验看，上述问题的核心在于案件证据，一些案件案情清晰，但是取证困难，造成最后难于成案或难于以目标罪名定罪的结果。要提高洗钱案件成案率，人民银行需要熟悉相应的法律知识和办案程序，想执法机关所想，着重关注案件证据，学会从数于百计的协查案件中挖掘出可能以洗钱罪的案件，并投入相应的人力跟进案件进展。

（四）及时与执法机关沟通交流，跟进重点案件的进展情况，是促进洗钱案件成功宣判的关键

锁定重点案件后，人民银行可根据案件所处阶段，加强与不同执法机关的联系，具体来说，在案件侦查阶段重点与公安等办案部门加强联系，在案件阶段重点与检察院案件审核部门加强联系，在案件审理阶段与审理法院加强联系。通过适时跟进案情，了解案件侦破、审理过程中面临的问题或困难，以便在人民银行职责范围内为案件办理提供帮助，推动案件进展。

（五）重点案件成功宣判后及时表彰破案有功单位和个人，是增强反洗钱案件工作部门凝聚力的有效方法

反洗钱工作是一个系统性工作，涉及多个部门，一个洗钱案件的成功破获与宣判也离不开相关部门间的协作配合，在一些大案要案成功宣判后联合相关部门以表彰会等形式给予有功单位和个人精神或物质方面的奖励，能够较好的团结执法部门，激发执法部门的反洗钱案件工作积极性，形成反洗钱工作部门合力。

三、人行与执法机关在案件合作中容易出现的问题

（一）协查口径容易扩大化，潜藏法律风险

人民银行反洗钱案件工作走上正轨后，由于侦查机关通过人民银行协助调查洗钱相关案件方便快捷，能够帮助侦查机关节省大量人力、物力，案件协查量容易快速增加。在大量案件协查工作中人民银行需同时面对禁毒、经侦、反贪等多家执法机关，容易遇到提供的办案手续不统一、请求协查的理由模糊和同一机构请求协查的部门过多等问题，不利于人民银行反洗钱部门辨别协查请求的合法性，给反洗钱案件工作带来法律风险。

（二）人民银行与执法机关间信息沟通不畅，降低反洗钱案件工作效率

在反洗钱案件协查工作中侦查机关发现案件线索，并向人民银行提出协查请求，然后依据人民银行反馈的涉案人员交易信息等线索对犯罪嫌疑人采取进一步措施。在反洗钱案件调查工作中，人民银行发现线索后将其移送给侦查机关，侦查机关针对线索做进一步调查，以决定是否立案侦查。在实践过程中我们发现在上述信息沟通的过程中容易出现信息单向传递的问题。例如，案件协查中侦查机关在人民银行的帮助下取得案件信息，推动案件审理完结后侦查机关极少主动向人民银行反馈案件。以云南为例，2009年至2010年3季度间，人民银行协助侦查机关查询案件248起，最终收到反馈18起，占比7.25％。从案件协查来源分析和地区分布分析看，公安机关请求协查案件数约占协查案件总数的46.4％，昆明地区案件协查数占全省协查数的57.32％。假设以2007年昆明市公安部门刑事案件现案破案率92％计算，248起协查案件中昆明地区公安部门破获的案件数至少为60起，占总协查数的24.46％，远高于7.25％的案件反馈比率。通过上述数据的对比，可以看出侦查机关向人民银行反馈协查案件破获数远低于实际已破获的案件数，在案件调查工作中也存在类似情况，导致反洗钱案件协查后续工作开展困难，反洗钱案件调查线索难于成案，对反洗钱工作产生消极影响。

四、政策建议

（一）明确对口部门和联络人员

要避免对口部门过多、交接人员变化的不利影响，最直接的方法就是明确对口部门和联络人员。以禁毒部门为例，可以明确云南省公安厅禁毒局情报处为对口部门，由情报处指定人员负责双方联络。禁毒局下级机构的案件协查请求需通过禁毒局转到人民银行，人民银行不直接接受其下级机构的协查请求。这种方法一是可以提高工作信息沟通的顺畅性；二是由禁毒局对下级请求协查案件做过一次审核，可以减少人民银行反洗钱案件工作法律风险；三是明确对口部门和联络人员后方便跟进案件后续进展情况。

（二）签订案件协查及调查协作协议

明确各侦查机关的对口部门后，人民银行可以与其签订案件协查及调查协作协议，并将其制度化，进一步明确侦查机关及中国人民银行在案件工作中的职责。在制度中可明确人民银行负责对全省涉嫌洗钱的可疑交易线索按有关程序移送侦查机关，并依法协助配合侦查机关办理涉嫌洗钱案件查询。而侦查机关负责对中国人民银行移送的可疑交易线索进行核查，并适时将案件进展情况反馈中国人民银行；侦查机关从人民银行获取的反洗钱协查反馈信息只能用于反洗钱刑事诉讼等等事项。