香港、新加坡的“廉”是高薪“养”的?

笔者曾撰文分析了在反腐败运动中经常听到的两种似是而非的观点，即 “乱世用重典”和“建立民主政制反腐”（见《同舟共进》2007年第4期《破除反腐败的迷思――“透明国际”对中国反腐的建言》）。实际上，在反腐败运动中还有一种奇谈怪论，即所谓“高薪养廉”。

上世纪90年代，曾讨论如何在中国这样一个社会和经济处于转型期的大国有效地杜绝贪腐和防治滥权，不少专家学者注意到香港和新加坡的经验，并把它们的经验概括为“高薪养廉”。专家的出发点或许不错，但他们的观察似是而非，结论因此极为误导，因为其着眼点只是个别地区的经验。香港和新加坡，由于其独特的社会历史发展经验，特别是它们的经济教育发展水平和人口规模，对于造就这两地清廉的制度有着重要作用，也使其经验难以复制。换言之，香港和新加坡在反腐败方面的经验具有重要参考价值，却不是放之四海而皆准，把它们的廉政建设经验简化为“高薪养廉” 是一叶障目、见树不见林。

香港、新加坡：把资源投入

反贪建设，而不是增加公务员工资

美国耶鲁大学政治学系教授罗丝・阿克曼(Suan Rose-Ackerman)是提倡“高薪养廉”的代表人物，她曾到过许多发展中国家，目睹那里的不肖官员们损公肥私，阻碍经济发展的情形，因而在许多地方发表文章，提出公务员收入应该跟权责挂钩。按照她的观点，各国反腐败的第一步应是公务员改革，大大提高公务员的工资，使之超过私营企业或部门的水平，如果工资不能一下子提得很快很高，至少要以优厚的离、退休金远景来许诺、鼓励公务员，使之珍惜工作机会，不为贿赂心动。但光靠提高薪酬，让公务员不必贪、不需贪还不够，还必须让他们不敢贪，为了做到这“三不”，就必须增加惩罚，以更加严厉的法律惩处贪渎官员。罗丝・阿克曼这些主张言之有理，但没有考虑到各国经济发展程度的不同，特别是各种社会、经济发展程度对腐败与反腐败造成的影响，因而成了闭门造车、不切实际的理论。

从“透明国际”历年清廉指数排行榜上看出，公务员表现比较清廉的国家，全是经济发达地区。这个事实证明，反腐败是一项耗资巨大的社会工程，只有具备一定的经济基础，才能建立起相应健全的法律制度和建设较高素质的执法队伍。除此之外，政治领导人是否有坚定的政治意志推进反腐败运动则是关键。以此模式观照亚洲地区，可以清楚地看出：香港和新加坡在反腐败方面的较高财政投入，是它们在建设清廉环境方面取得傲人成绩的重要因素。2005年，香港廉政公署的年度预算为8500万美元，雇用了近两千执法人员；而新加坡反贪局85人的编制，即拥有726万美元的资源。反观日本，虽然人均收入最高，达36170美元，但由于政府被财阀主导，对反贪腐漠不关心，故其清廉状况远远低于同一收入水平的其他发达国家。从这个事实可以看出，香港和新加坡的成功经验是由于善用资源，把资源投入到反贪机构的建设中，而不是增加公务员工资。以香港廉政公署所得财政投入按人口分摊的比例来推算中国内地的反腐运动，至少需要在反腐败方面投入156亿美元，但事实上，中国内地纪检、监察和检察三个部门合起来的预算不到这个数字的二十分之一！中国内地现阶段腐败猖獗原因固然很多，但反贪机构缺乏足够投入，公、检、法、监、审计人员素质不高确实是一个重要因素，如不引起足够重视，将成为制约未来反腐败的瓶颈。

不可否认，任何一个国家公务员收入过低都会影响工作态度和服务质量。例如在巴基斯坦，卡拉奇市一个区的警察局一年经费不到800美元，警察不可避免地因“穷凶”而变“极恶”，向普通百姓敲诈勒索；笔者在斯里兰卡，不管是迷路还是有事从不敢问街头的警察，因为警察“指点迷津”后是要索取“小费”的！而在孟加拉国，政府部门许多公务员的月薪只有正常需要的三分之一到二分之一，公务员所得不足以养活一家老小，为了“自救”，必然八仙过海各显神通，利用职权索贿受贿，自扣小费，由此形成“人穷志短，马瘦毛长”的腐败风气。

在莫斯科，警察按照上司的摊派到街头“筹款”是司空见惯的行为。这些国家，腐败首先大量发生在与人们日常生活息息相关的公共服务部门，如供电、供水、电信、教育、卫生等等。像警察、律师等理应保护人民的“护法天王”反而变成勒索坑害人民的恶魔。笔者在这些国家旅行，时常遇到边防、海关、警察、银行工作人员公然索贿索礼，一点羞耻感都没有。在这种情况下，要提高公共服务质量和减少腐败，不能不考虑提高公务员薪俸，改善待遇，使之维持在一个合理的水平。但随之而来的问题是，广大发展中国家，政府为了解决就业问题，在经济欠发达、没有足够资源投入的情况下，往往采取“三个人的饭五个人吃”的就业政策，其结果当然是低薪，而且权责不清、互相推诿，行政效率低下；公务员缺乏起码的责任心和道德感，也没有任何绩效考核，要升迁就必须攀附关系，要办事就必须走后门拉关系、行贿送礼，在这种情形下，贫穷和腐败就成了“先有鸡还是先有蛋”的争论不清的问题，形成一个怪圈。

北欧国家公务员薪水

远低于私营部门，但最廉洁

与此相反，在“透明国际”从1995年起每年的世界各国清廉指数排名中，一直名列前茅的北欧五国（冰岛、芬兰、丹麦、瑞典、挪威）和澳大利亚、新西兰、加拿大三国的国家公务员，不论邮局职员还是学校教师，不论议会工作人员还是中央政府职员，其收入都远较私营部门低。一个邮局职员和海关官员的年收入不过20万元人民币左右，绝无“高薪”一说。就连挪威诺贝尔委员会委员，除了本职工作薪水外，其委员兼职津贴十分微薄，到了“何足挂齿”的地步。2000年3月以前，挪威首相年收入就一直维持在37万元人民币左右，只是2000年以后才调升至80万而已，但同时期北欧航空公司(SAS)的一个总裁，年收入却超过3000万元人民币，外加种种令人咋舌称羡的福利津贴。邻近北欧的德国，施罗德在任总理时年收入只有35万欧元，卸职后担任俄国一家石油天然气公司的德方共同总裁，年薪即高达1000万欧元。

北欧国家的私营企业和私有部门，工资薪俸要远远优于公有部门。一个硕士毕业生，选择在公营部门或私营部门工作，其年收入差距可达10万～20万元人民币以上，但北欧国家公务员却以廉洁著称，鲜少爆发贪渎丑闻。贪腐案件发生较多的地方反而是私营公司。这是因为，北欧国家各种监督机构对公营部门监督较强，而对私营部门的监管尚缺乏有效措施。再看中国近年来查办的一系列贪腐大案要案，不论周北方、、，还是、、、李嘉庭、、马向东、，抑或、、、、、等案，没有一例是因为这些贪官家里太穷，揭不开锅才铤而走险的。相反，他们都曾是权倾一时、威震四方的党、政领导干部。中纪委2006年在全国范围内查处15350名党员干部贪腐案件，鲜有一例是因为收入过低，养活不了一家老小才贪污渎职的。可见，贫穷和贪腐之间不存在因果关系。

建立未雨绸缪的预防机制，

而不仅仅提供高薪激励

持“高薪养廉”观点的人很多是被香港和新加坡公务员的优渥待遇所迷惑，只看到两地政府公务员工资同私营企业部门相当的表象，却看不到这两地公务员薪水与权责之间的关系，看不到当地有关立法及行政措施或条例对公务员操守和工作表现的详细、严格、公开的奖惩措施。政府各部门对公务员恪尽职守接受监督不但有明确规定，而且尽量公开工作程序、精简工作流程、落实责任到人，削减各级官员任意处置权，减少贪渎机会，严禁公务员利用职务之便或以职务相关的资讯和资源牟取个人利益。香港廉政公署和新加坡反贪局对失职、渎职公务员都有极其严厉的惩处。

以香港和新加坡为观照，提倡“高薪养廉”的人忽视了这样一个事实：香港人口670万，除了政府部门及海关、警察、边防、消防等部门外，几乎没有任何公有部门，所有公务员加起来不过18万而已，占总人口不足3％，远远低于北欧国家。因此，过关斩将般竞争公务员本身就是成就感的重要来源，是人们珍惜本职工作，发奋努力的基础。2001年11月24日香港特区政府招聘10名高级政务官员，闻风而至来应聘的就有2700人！即便如此，也仍然无法阻挡个别公务员因各种原因走上、贪赃枉法的邪路。在这方面，香港经验给我们更重要的启示是：建立未雨绸缪的预防机制，而不仅仅是提供高薪的激励机制。例如， 2007年2月7日，香港警方公布了2006年共有130名警务人员因无力还债而受到严密监控的黑名单，旨在唤起社会关注，防止这些警员因家境窘迫铤而走险。

对贪渎的公务员实行

“高薪养廉”是南辕北辙

反观中国，现阶段还没有发育完善的劳动力市场，虽然“铁饭碗”已经打破，但机构臃肿、人浮于事、权责不相当的局面没有根本改变；与此同时，公务员总体素质偏低，不论整体文化教育程度，还是专业知识技能、道德水准和管理水平，离“党和人民的要求”还有很大一段距离；而且，现阶段中国权力仍然少有制约，跑官买官的人不在少数，对这种人实行高薪养廉恐怕是欲壑难填、南辕北辙。

根据中国国内统计，现阶段，由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万。在中国经济转型过程中，教育和卫生等一些公共部门变成了“事业性单位、企业式经营”的畸形产物，它们仰仗政府赐予的权利胡乱收费，对于这部分寻租自肥、非公不私的部门再给予高薪恐怕只会扩大社会收入差距。另一方面，由国家财政供养的公务员人数多了，公款消费的金额也相应提高。目前，尽管中国公务员名义工资收入水平不高，但各级领导在住房、用车、秘书、差旅补助等方面以各种不同形式享受的各种津贴却是一个巨大的财政黑洞。由此可见，“高薪养廉”实不足取。

（作者系“透明国际”南亚及大中华区主任）