欧盟:政府与市场的角色

虽然欧盟各个国家垃圾行业的运营模式多样,在垃圾收集领域私营行业参与非常活跃,不同国家运营模式有较大差异,但总体上仍以政府运营为主。

《圣经》里有关于古代以色列人处理垃圾的记载。例如,耶路撒冷在公亩附近的 Kidron谷地中建有一个垃圾倾倒场。对有机垃圾进行堆肥处理,对无机材料用火不断地焚烧。该城还有一套污水处理系统。《圣经》里提到了垃圾焚烧:“但是,牛皮和所有牛肉,以及牛头牛腿,内脏部分及其他各部分……必须拿到宿营地外面一个干净的适于举行仪式的地方,撒上灰,在灰堆上架柴火焚烧。”

事实上,垃圾处理自古就存在不同的方法,从《圣经》的记载可以看出,人类自古就有对垃圾进行焚烧和其他的处理办法。到了 20世纪 90年代初期,不断增加的经济压力迫使欧盟国家在垃圾处理方面建立了一套行之有效的体制和办法。

管理体制

为了清理城市垃圾,欧盟国家建立完善的政策法规体系,真正体现垃圾产生到最终处置的全过程链式管理。为加速实现城市生活废弃物的减量化、资源化和无害化,欧盟各国普遍制定了一个由法律、经济、管理相结合的三位一体政策,把管理目标向源头减量化延伸,通过对垃圾的全过程控制,实现商品生产、流通、消费的全过程循环,从而减少固体废弃物的最终处理量。

规定垃圾管理的不同技术登记,遵循最终处置垃圾量最小原则。在大多数欧盟国家,垃圾管理的目标一般有三个层次:垃圾产生源头减量化、再生循环资源化,最终处理处置。比如德国、荷兰、瑞士等国家选择较高层次的管理目标的实现,首先考虑避免产生垃圾为目标,其次是按实际情况最大可能地进行回用或利用,末端处理的目标是能源回收和最小化处置量。

为了适应管理思路的转变,许多欧盟国家在垃圾处理领域引入生产者责任制度。生产者责任制度的引入是从源头避免垃圾的关键,要求产品生产者(制造商、出口商、分销商、零售商)对其商品所产生的垃圾承担收集、再利用和处置的责任,而不是由社会负担垃圾的收集和处理,管理手段主要包括强制性方案、自愿性协议和既定的目标。生产者和销售者按照规定(如德国、法国的“绿点”标识体系)缴纳一定的费用,用于垃圾收集、分类和处理。这种制度不仅解决了垃圾后续处置的费用,而且极大地鼓励了生产者减少原材料的使用量以及采用可回收利用的材料制造产品,有利于其降低生产成本。

充分运用经济鼓励政策,引导消费者行为,促进垃圾的分类收集与回收利用。欧盟国家较早将经济政策运用到垃圾管理领域中,在为垃圾的处理提供资金,刺激和改变居民和厂商的行为,引导全社会参与垃圾处理中发挥了很大作用。具体分为经济约束政策和经济鼓励政策两类。经济约束政策通过改变产品的成本结构,引导生产者和消费者的行为,使其履行避免产生和回收利用废弃物的责任,主要有垃圾收费、填埋费(税)、押金返还制度等。经济激励政策是给予经济激励,鼓励生产者和消费者减少再利用废弃物。主要有提供优惠贷款、补助金等。目前以填埋费(税)、垃圾收费等应当较为广泛和成功。

欧盟很多国家运用经济政策鼓励分类和回收利用。荷兰实行了垃圾分类收集的方式,并对不同的垃圾采取不同的收费标准,如分类收集的废纸、废弃的金属等可回收的垃圾可得到补贴,而没有做到分类收集的垃圾收费标准将远高于分类收集的垃圾。德国弗莱堡市只对分类收集后放入灰色垃圾箱中处理的生活垃圾实行收费,而对分类收集的资源垃圾给予鼓励。芬兰为鼓励居民对垃圾进行分类,分类垃圾处理收费一般要比混合垃圾处理收费低 40%左右。在法国,收集的人均分类垃圾量越多,每单位获得法国生态包装公司的奖励金额就越高。这一鼓励手段促使地方政府积极开展垃圾收集和分类行动。

发挥行业组织的作用。通过利用行业组织的信息优势,加快了信息的传递,使得垃圾中可利用的部分得以重新回到经济循环中,促进了垃圾的资源化。德国的行业组织在城市生活垃圾管理中充分发挥了桥梁作用,德国的行业组织之一――德国工商业大会和工业联合会建立了一个信息网,各地产生可回收利用废料的企业和对这些肥料有需求的企业可通过信息载体――“垃圾交易所”的月刊,每月把各地的供求信息出去。调查显示,供方有四分之一成功地为边角料找到了销路,需方有三分之一的厂家找到了所需物质。法国、意大利、丹麦、荷兰等国也建立了类似机构,而且各国行业组织之间也有广泛的交流和合作。

市场下的资源化和产业化欧盟国家在垃圾资源化利用方面的观念比较一致,即通过政策法规引导,主要依靠市场力量形成垃圾回收利用产业。从欧盟国家垃圾管理的经验和成效来看,垃圾回收利用产业的发展是垃圾资源化的关键组成部分,而且欧盟国家垃圾资源化管理模式成效显著,民间组织发挥着巨大的作用。例如,德国、法国等国家均以法律的形式规定包装链中的企业必须承担包装废弃物的处置责任,并建立了专门负责包装废弃物收集和处理的组织与企业:专门的企业如德国社会中介组织 ――二元回收系统公司(D SD)、私营企业――法国生态回收股份公司等,专业的民间利益协调组织如荷兰垃圾管理理事会(AOO)、意大利 OS和 CONAL组织、希腊工业界共同建立的非营利性机构(HERRA)等。

这些都是垃圾处理资源化与产业化的典型案例。这些组织或企业的建立使得包装链的企业避免了建立各自复杂的产品包装押金返还和回收系统及其需要的巨额投入,只需一定的费用(如绿点许可证费),通过企业的专业回收系统对包装废物进行加工处理。这些组织模式目前在欧盟获得了良好的实际效果,法国有 75%的各种包装物被回收利用,荷兰垃圾分类与回收利用率达到 60%以上。

政府主导私营行业参与的多种管理模式

大多数欧盟国家,由政府负责整个生活垃圾的管理,如在德国和荷兰,政府掌握了绝大部分垃圾管理的权力,并以各种形式成为许多废弃物处理公司的主要股东。少数国家是和私人企业共同分摊管理责任和所需费用,如法国负责垃圾管理的企业只需要承担一部分费用,如垃圾分类收集和分选费用。因此,欧盟国家垃圾行业总体上以公共部门运营管理为主,但积极引入私营行业的参与,实现了多种运营模式的共存,充分体现了公益性和市场性的结合,有效地提高了运营绩效。

虽然欧盟各个国家垃圾行业的运营模式多样,在垃圾收集领域私营行业参与非常活跃,不同国家运营模式有较大差异,但总体上仍以政府运营为主。大部分欧盟国家垃圾收集领域私营行业参与较多,很多国家如德国、法国等私营企业所占的份额甚至达到 50%以上。但荷兰在生活垃圾和危险废弃物收集领域,地方政府仍起主要作用,私营企业所占的份额仅为 25%。垃圾处理领域,大部分欧盟国家主要由政府负责垃圾处理,私营行业参与很少。德国、法国、荷兰等国家垃圾填埋处理中政府运营的比例占到 60%以上,垃圾焚烧处理中政府运营的比例占到 80%以上,甚至个别国家,如德国的垃圾处理全部由政府负责。

罗岳根据武涌、王建清等编著的《荷兰等欧盟主要国家水与垃圾处理设施的可持续运营管理》摘编综合而成。