公共利益的本质研究论文

[论文关键词]公民权利公共利益政府

[论文摘要]公共利益不是抽象的存在,公共利益必须与公民权利的保障和促进联系起来才有意义。在某些时候,公共利益与个体权利之间难免会存在紧张关系,但公共利益相对于个体权利并不具有绝对的优先性地位。个体权利是公共利益的本质和归宿,公共利益必须以公民权利为本位。明确这一点,在于防范政府以公共利益为理由无限制地干预公民权利。

一、公共利益的概念界定

关于公共利益的概念，英国学者边沁认为，“共同体是个虚构体，由那些被认为可以说构成其成员的个人组成。那么共同体的利益是什么呢?是组成共同体的若干成员的利益的总和。”[1]美国思想家潘恩认为，“公共利益不是一个与个人利益相对立的术语；相反，公共利益是每个个人利益的总和。它是所有人的利益，因为它是每个人的利益;因为正如社会是每个人的总和，公共利益也是这些个人利益的总和。”[2]而美国学者庞德则认为公共利益是“包含在一个政治组织社会生活中并基于这一组织的地位而提出的各种要求、需要或愿望。”[3]德国学者洛厚德认为，“公益是一个相关空间内关系人数的大多数人的利益，换言之，这个地域空间就是以地区为划分，且多以国家之(政治、行政)组织为单位。所以，地区内的大多数人的利益，就足以形成公益。”[4]所以，公共利益并不是个人利益的总和，而是社会作为整体的利益，是共同利益的一种。概括地说，公共利益就是全社会范围的共同利益。

从经济学上分析公共利益就是公共产品或者说公共物品。西方经济学提出了“公共产品(publicgoods)”理论。目前，西方经济学广泛使用的是萨缪尔森给出的公共产品的定义，按照他的定义，纯粹的公共产品是指这样一种产品，即每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。萨缪尔森还以数学形式表述纯私人产品与纯公共产品之间的区别。[5]公共产品具有受益的非排他性、效用的不可分割性、消费的非竞争性三个基本特征，但是，公共产品的非排他性、不可分割性、非竞争性也不是完全没有范围限定的。笔者认为，公共产品是指在全世界、或者一国或一国地方的范围内具有受益的非排他性、效用的不可分割性、消费的非竞争性的产品。这样，也可以将公共产品分为全球性公共产品、全国性公共产品、地方性公共产品。如果从广义上理解集体产品(或称集体物品)，公共产品可以认为是集体产品的一种。广义的公共产品不仅指道路、水利、环境、路灯、灯塔等物质性公共产品，而且包括各种制度性公共产品，社会公平、经济稳定和发展等都可以认为是广义的公共产品。

二、公共利益的实质是对公民权利的保护和改善

权利与利益密切联系在一起，利益本身就是构成权利的一个要素。人对权利的主张和追求实际上就是人基于自由意志对某种利益的主张和追求一个客体范畴，而是主体与满足需要的客体之间的关系。而且，权利的享有与行使在很多时候是基于利益的目的。实际上许多利益在法律上就可以直接冠之以权利，如生命权生命的权利、名誉权名誉的权利、财产权财产的权利等。

人们对某项权利的主张实际上就表现为对某种利益的要求。进而言之，利益要成其为权利，需要具有社会性和普遍性，即“必须使该利益主体的利益与社会存在的或反映在法律中的社会利益普遍的阶级利益、公共利益等在某种程度上相符合”[6]。科尔曼对此的表述可谓一语中的“从本质上看,‘权利’存在于社会共识之中，即只有人们就权利是否存在形成一致肯定意见，权利才能存在。”[7]所以单纯的一种利益需求或主张并不一定成为权利，只有它被群体或社会普遍认同的时候，才可能成为权利。康德也有类似的论述“因为这里所说的责任，产生于规定外在法律关系的普遍法则，因此，我对他人宣布，那外在地是他人的东西，我没有责任不去动用它，除非其他人都同样地，根据同样的原则，保证不去动用属于我的东西。”基于此，他这样定义权利“严格的权利也可以表示为这样的一种可能性根据普遍法则，普遍的相互强制，能够与所有人的自由相协调。”[8]这样被他人承认的权利又转变成了被整个社会认同、被公共规则认同或国家法律认可的权利。这时的权利因为借助了更为有力的他评机制，大大增强了其正当性效果，因而也就更具有了可靠性和现实性。群体的正当性评价形式通常表现为群体规范的认同，当这种主张、利益、自由被所在群体的道德规范认同时，它就表现为道德权利，被所在群体的习惯规范承认时,它就表现为习惯权利，当统治者认为有必要将这种正当性评价上升到法律高度,以法律形式确认你的、我的界限时，法律权利便产生了[9]。因此,“权利”这一概念本身就包含了社会的赞同性、肯定性的评价。权利既然是面向所有人的，是所有人的权利,在这个意义上，它也就内在地包含了公共性的要求,而政府对个体权利的保护和促进则构成了公共利益的实质性内容。

宏观是由微观组成的，国家离不开具体的个人。没有自由独立的个体，也就没有国家的存在。同样，现实中没有抽象的公共利益，公共利益之所以是公共利益，只不过表明公共利益是指向共同体中所有的成员，而受益者则是共同体中不确定的部分成员或全体成员。公共利益只有被具体的个人享用，最终落实到具体的个人时才有价值和意义。因此可以说，个人权利的确认和充分实现是公共利益实现的基本前提，也是现代文明社会的重要标志之一。归根到底，政府所提供的各种公共物品，其最终目的都应当有助于维护和促进社会成员的某方面的权利，增进社会的整体福利，如国防、良好的社会治安可以保障公民的生命、安全、财产等权利,免费的义务教育可以保证公民受教育的权利等。这种权利的维护和保障正因为是面向社会全体成员，所以才不是某些人独享的特权，才成其为公共利益。公共利益本身就是公民权利和利益得以实现的基础性条件。如果政府的行为，不但不能有助于保障和促进公民权利的实现，反而极大地威胁、损害了公民的基本权利，那么即使政府打出“公共利益”的旗号，在公共利益的名义下行事，政府的行为依然是与公共利益的价值要求背道而驰的。总之，无论公共利益多么重要，相对于个人的权利和利益，它终究是手段、工具，只有个人的权利和利益才是目的。确认这一点极为重要，它有助于防止将公共利益异化成目的，从而压制、损害乃至剥夺社会成员的个人权利和利益[10]。当然，正因为公共利益是保障和促进个人权利的手段和工具，社会中的任何个人和组织同样也不能够出于一己之私,把个人利益或集团利益凌驾于公共利益之上，损害、侵蚀公共利益，确认这一点同样极为重要。

三、公共利益不能成为牺牲公民权利的理由

公共利益是一种客观的存在，如一个社会的公共秩序、公共安全、环境保护、公共卫生、社会公正等。政府为了实现公共利益，在一定条件下可以对公民权利加以限制。人们所要反对的是以促进公共利益为目标而对公民权利的不受限制的干预。公共权力在终极意义上只具有手段性、工具性，公民权利作为公众利益和要求的法律化形式，必须是公共权力服务的对象，公民权利理应成为公共权力的一个最为重要的目标。对政府而言，如果以公共利益最大化目标为基础，那么结果就可能是公共权力的膨胀无法限制，公民权利在公共权力面前就会无所作为。公共利益一旦作为最大化目标获得压倒一切的地位，公共权力在这个目标指引下就可以获得无限制的行动自由，而公民权利则可能成为公共利益的牺牲品。哈耶克曾对那些有意无意把“人民的福利应当是最高的法律”这一格言误引为“人民的福利就是最高的法律”的人提出了批评。他认为，此一格言乃意指法律的目的应当是人民的福利，亦即一般性规则应当被制定来服务于人民的福利，而绝不是指任何关于某个特定的社会目的的观念，都可以为违反这类一般性规则提供合理根据。一个具体的目的，亦即欲求达致的一个具体结果，绝不可能成为一项法律[11]。也就是说，哈耶克并不反对公共利益，而是反对凌驾于一般规则之上的公共利益，特别是不受一般规则规范的公共利益目标，因为在这样的目标之下，人往往有可能会异化为实现目标的手段，从而使得公共利益不但不是保证个人权利和利益得以实现的基础性条件,反而成了侵蚀个人权利和利益的“怪物”。

政府受公民委托管理社会公共事务，政府的维持和运转依赖公民缴纳的各种税收，因此在规范意义上，政府应当追求和实现公共利益。政府的行为取向必须以公共利益为依归，坚持公共利益最大化的原则。当然，政府如果能够真正代表公共利益,并且存在某种至善的、能够反映全体社会成员共同意志的公共利益，那么政府坚持公益性原则无疑是权力运行的最理想的限制条件。但问题是，由政府所代表、所追求的公共利益总是现实的、具体的，并不存在某种纯粹的、抽象的、至善的公共利益，任何一个社会几乎都不存在某种基于一致同意原则基础之上而形成的公共利益，即使存在某种一致同意的公共需求也还需要通过一定的机制反映给政府并由政府实施一系列公共政策予以满足。由于公共权力机构在代表性上存在某些不可消除的缺陷,许多社会利益形式并不能完全反映到公共权力机构中。并且在现代社会由于利益结构日益分化，社会成员利益要求日益复杂化、多元化，政府行为的价值取向，也很难达到普遍性的要求，很难充分体现全体社会成员的利益要求。也就是说，现实中的政府并不能完全代表公共利益。政府的公共管理活动，可能以公共利益为价值导向，但同时还会受到特定利益集团的影响，甚至包括政府对自身利益的考量。例如，改革以来中国一些地方政府热衷于搞房屋拆迁、土地征用，不断上项目、铺摊子，尽管是以公共利益的名义进行的，如发展地方经济，改善居民生活质量等，但实际上地方政府的行为却未必完全符合公共利益的价值要求，其背后往往还包含了开发商的利益，以及政府对自身利益的追求,如政府官员对财政收人、政绩、职务升迁等方面的考虑。也正是出于上述理由，才不能把公共利益作为超越一切、凌驾一切的目标。否则，公共利益就可能成为公共权力侵蚀公民权利的冠冕堂皇的理由。因此，为了避免这种情况，就不能赋予公共利益原则以绝对的优先性地位，公共权力目标应当从排他性的、独占性的公共利益转向公民权利，公共利益必须以公民权利为本位。政府在追求公共利益的时候不能以公共利益为根据对公民权利进行无限制的干预。

参考文献：

1、[英]边沁:《道德与立法原理导论》，时殷弘译，北京:商务印书馆，2000年。

2、[英]史蒂文·卢克斯:《个人主义》，阎克文译，南京:江苏人民出版社，2001年。

3、陈新民:《德国公法学基础理论》，济南:山东人民出版社，2001年。

4、程燎原，王人博：《权利及其救济》，济南，山东人民出版社，2002年。

5、康德，《法的形而上学原理——权利的科学》，北京，商务印书馆，1991年。

6、李拥军，论权利的生成，《学术研究》，2005，（8）。

7、陆震，公共利益萎缩——中国现代化进程中的重大理论缺失与目标偏差，《探索与争鸣》，2004，(9)。

8、哈耶克，《自由秩序原理》，北京，三联书店，1997年。

[1]〔英〕边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，北京：商务印书馆，2000年，第58页。

[2]转引自〔英〕史蒂文·卢克斯：《个人主义》，阎克文译，南京：江苏人民出版社，2001年，第46页。

[3]〔美〕庞德：《通过法律的社会控制———法律的任务》，沈宗灵、董世忠译，北京：商务印书馆，1984年，第37页。

[4]转引自陈新民：《德国公法学基础理论》，济南：山东人民出版社，2001年，第184页。

[5]P.A，Samuelson，ThepureTheoryofPublicExpenditure，ReviewofEconomiesandstatistics(36)，November，1954.

[6]程燎原，王人博：《权利及其救济》，济南，山东人民出版社，2002年，第27页。

[7]詹姆斯·S·科尔曼：《社会理论的基础（上）》，北京，这个社会科学文献出版社，1999年，第65页。

[8]康德，《法的形而上学原理——权利的科学》，北京，商务印书馆，1991年，第68页。

[9]李拥军，论权利的生成，《学术研究》，2005，（8）。

[10]陆震，公共利益萎缩——中国现代化进程中的重大理论缺失与目标偏差，《探索与争鸣》，2004，(9)。

[11]哈耶克，《自由秩序原理》，北京，三联书店，1997年，第199页。