依法治安 必修于法

国家安全生产监管总局高度重视修法工作,明确了顶层设计,即在确保《安全生产法》的框架和基本法律制度总体稳定的前提下,认真总结法律实施10年来的经验,结合当前全国安全生产领域的新情况、新特点,将近年来中央关于安全生产工作的重大决策、举措法制化,抓住事关全局的体制性、制度性和普遍性问题,修订完善《安全生产法》,以增强法律的时效性、适用性和可操作性。

时逢《中华人民共和国安全生产法》实施10周年之际,国家正在组织该法的修正工作。作为《安全生产法》的主要执笔人和修订工作顾问,我以为回顾这部法律的实施情况,解决立法存在的主要问题,非常必要而紧迫。

《安全生产法》实施情况和

存在问题

《安全生产法》是我国安全生产领域的基本法,它具有调整对象的广泛性、法律制度的基本性、法律规范的概括性等特点,在安全生产法律体系中居于主导的、核心的最高法律地位。

10个“第一”

作为全面调整我国安全生产关系的法律,《安全生产法》在10个方面实现了重大突破和创新,可以概括为10个“第一”,即第一次弘扬了以人的生命安全为本的法治精神,第一次对安全生产活动实施全面的法律调整,第一次确立了安全生产基本法律制度,第一次固化了安全生产监督管理体制,第一次强化了安全生产社会监督和舆论监督,第一次明确了安全生产主体责任,第一次确立了企业安全生产保障制度,第一次突显了生产安全事故应急救援工作,第一次建立了安全中介服务制度,第一次设定了民事赔偿责任。

7个成效

《安全生产法》实施10年来,在7个方面的取得了明显成效,即形成了中国安全生产法律体系,建立了安全生产监管执法体系,提升了企业安全生产管理水平,增强了全民的安全意识,打击了安全生产非法违法行为,查处了重特大事故责任者,促进了全国安全生产状况的持续好转。

5项问题

然而,任何法律的制定必然受其当时特定的行政管理体制、立法思路和立法条件的影响和制约,不可避免地存在着一些立法缺陷或者瑕疵,《安全生产法》也不例外。从法律本身看,《安全生产法》存在5项主要问题。

一是调整对象的表述不够清晰。当时基于将调整对象以及行为主体最大化的立法思路,《安全生产法》的调整范围涵盖了从事生产经营活动的各种主体,并在法律条文中表述了“生产经营单位”“生产经营活动”“生产经营单位主要负责人”“事故隐患”和“生产安全事故”等法律用语。因对这些法律用语的内涵没有作出明确的定义,以致安全生产监管执法、司法实践中乃至学理界众说纷纭,有些地方出现了对监管执法的对象、行为的误判和适用法律的错误。

二是安全生产工作方针的表述不够完整。《安全生产法》将安全生产管理方针确定为“安全第一,预防为主”,这是对立法以往国家安全生产方针的法律表述。此后党中央、国务院又将安全生产工作方针修正为“安全第一,预防为主,综合治理”,这就比法律原有表述更加完整。

三是基本法律制度的相关法律规范尚不完善。《安全生产法》确立了8项基本法律制度,但相关法律规定还不够全面周密,有些条文不易操作。如第八条、第十一条、第五十六条以及第四章虽对政府及其监管执法部门的法律地位及其主要职责作出了规定,但未对各级人民政府(包括农村乡镇、城镇街道)的行政领导地位、行政首长负责制、综合监管部门与专项监管部门的法定职责以及行政责任追究等方面内容作出明确规定。

四是某些法律条文不够完善,缺乏可操作性。如:

“重大危险源”的定义源自国家标准中关于危险化学品临界量的表述,没有完整体现对煤矿、非煤矿山、烟花爆竹、民用爆炸物品、建筑施工、交通运输等高危行业、企业存在的设施、设备、场所等重大危险源的法律界定。

“三同时”的规定难以操作。第二十四条关于建设项目“三同时”的规定,因未设定法律责任而难以执行。第二十四条至二十七条虽对矿山、危险物品的生产、储存建设项目的安全设施“三同时”作出了规定,但没有相应的监管执法措施。

从业人员安全培训的覆盖面较窄。《安全生产法》对矿山、建筑施工和危险物品生产、经营、储存单位等高危企业的主要负责人、安全管理人员的培训和任职资格作出了规定。而数量众多的非高危企业的主要负责人和分管安全生产的负责人、技术负责人和专职安全管理人员也应当加强培训考核,《安全生产法》未作相关规定。

注册安全工程师问题虽在第十九条第二款作出了原则性规定,但不够明确,致使注册安全工程师制度难以建立和发展。

职业危害预防与职业病防治工作没有实现法律衔接。立法时受职业病防治工作体制不顺的影响,《安全生产法》未能作出规定,以致存在着职业危害预防与职业病防治工作“两张皮”的矛盾。

五是经济处罚力度不够。《安全生产法》规定处以罚款的最高幅度是20万元,幅度偏低,不足以震慑和惩治违法者。如《安全生产法》对危险化学品生产、储存违法行为的罚款幅度,低于《危险化学品安全管理条例》的罚款幅度。

《安全生产法》的修正要点

2012年6月,国务院法制办向社会公布了《安全生产法》修正案征求意见稿(以下简称《征求意见稿》)。这次修法的目的,是为实现依法治安提供更高层级、更加完善的法律制度和法律依据,健全完善安全生产法律体系。

国家安全生产监管总局高度重视修法工作,明确了顶层设计,即在确保《安全生产法》的框架和基本法律制度总体稳定的前提下,认真总结法律实施10年来的经验,结合当前全国安全生产领域的新情况、新特点,将近年来中央关于安全生产工作的重大决策、举措法制化,抓住事关全局的体制性、制度性和普遍性问题,修订完善《安全生产法》,以增强法律的时效性、适用性和可操作性。

《安全生产法》征求意见稿的修正要点,集中体现在完善基本法律制度和增强法条可操作性两大方面。

制度性的修正内容

《征求意见稿》涉及立法宗旨、安全生产方针、体制机制和法律制度的修订内容有10多个方面,解决了法律实施以来的诸多热点、难点问题。如: