关于《科学技术进步法》调整与修改的思考

[摘要]《科学技术进步法》自1993年10月1日施行,10年来对于促进科技进步和创新，推动科学技术为经济建设和社会发展服务，发挥了重要作用。近年来，科技革命迅猛发展，知识经济初见端倪，社会的科技化和科技的社会化日益明显，深刻改变着人们的价值观念和价值取向。我国科技工作发生了一系列载入史册的大事件，其中有关科技工作的大政方针迫切需要从法律角度予以确认；科技工作的成功经验，亟待上升为法律予以普遍施行。任何法律都有个经过实践检验而完善发展的过程，包括宪法在内的法律几经修改就是明证。科技法律作为一个新的法学体系，尤其在建设有中国特色的科技法律体系方面，更需要不断探索；适时修改完善可起宣传、动员、组织社会各界进一步重视科技工作的作用。重新审视《科学技术进步法》，感到原有的调整范围过小，调整方法单一，不能适应科技的社会化需要，而其他立法不能替代《科学技术进步法》的修改，加上丰富的科技实践为《科学技术进步法》的修改奠定了基础，因此本文试图就《科技进步法》的修改完善谈点看法。

[关键词]科学技术进步法调整 修改 思考

《科学技术进步法》自1993年10月1日施行,10年来对于促进科技进步和创新，推动科学技术为经济建设和社会发展服务，发挥了重要作用。近年来，科技革命迅猛发展，知识经济初见端倪，社会的科技化和科技的社会化日益明显，深刻改变着人们的价值观念和价值取向。我国科技工作发生了一系列载入史册的大事件，其中有关科技工作的大政方针迫切需要从法律角度予以确认；科技工作的成功经验，亟待上升为法律予以普遍施行。任何法律都有个经过实践检验而完善发展的过程，包括宪法在内的法律几经修改就是明证。科技法律作为一个新的法学体系，尤其在建设有中国特色的科技法律体系方面，更需要不断探索；适时修改完善可起宣传、动员、组织社会各界进一步重视科技工作的作用。重新审视《科学技术进步法》，感到原有的调整范围过小，调整方法单一，不能适应科技的社会化需要，的确有修改完善之必要修改完善的可行性。

一、《科学技术进步法》急需要修改

（一）该法调整范围已不能适应当前形势的需要

当前，科学技术早已覆盖经济和社会生活的各个方面，科技法律关系主体不仅应有公民，而且应有机构和组织，甚至应有国家；不仅应有企业和科研单位，而且应有各级政府职能部门；不仅应有政府科技管理部门，而且应有政府财政、税务、人事、教育等部门。

（二）该法调整方法也不能适应科技发展的需要

1、《科技进步法》没有明确各法律关系主体的地位、权利和义务。表现在权利方面，没有明确国家、地方各级人民政府、企业在科技进步方面的地位和性质。在义务方面，没有确定地方各级人民政府、企业在科技投入方面的义务，亦没有确定其履行科技投入义务的方式方法——包括不履行义务的法律后果；对国家在科技经费投入的义务确定上也不明确，仅有相对数要求，无基数和绝对数要求，以至成为一个没法衡量的义务规范。

2、《科学技术进步法》在法律后果的设定上不全面。任何一种法律规范的行为模式，都应该有其相应的违法后果的规定。否则，法律规则就是不完整的，是模糊不清的，最终将使人们无所适从。《科学技术进步法》中虽然有各级人民政府和企业事业组织在科技人才方面的应为行为模式要求，但是没有相应的违法后果的规定；虽然有国家财政在科技投入方面的应为行为模式要求，但是没有相应的违法后果的规定。

3、《科学技术进步法》的法律制裁手段单一。例如：《科学技术进步法》第五十七条规定：“违反国家财政制度、财务制度，挪用、克扣、截留国家财政用于科技进步的经费的，由上级机关责令限期归还被挪用、克扣、截留的经费，情节严重的，由上级机关或者所在单位对直接责任人员给予行政处分。”试想，某级地方政府或者政府财政部门违反此规定，谁来处理？如何处理？迄今为止，全国还没有发生一起上级政府纠正下级政府、上级财政部门纠正下级财政部门不落实科技三项费的案例，而全国科技三项费不到位的县（市）为数不少。这说明《科学技术进步法》由于法律制裁手段单一而不具有操作性。

（三）与其他法律之间缺乏衔接且系统性不强

1、科技法律体系不完善。《科学技术进步法》第六十一条要求制定实施办法，可至今没有出台配套的实施细则；《促进科技成果转化法》也没有配套的实施细则。《科学技术进步法》作为科技法律的“母法”，应该是其他科技法律、法规、规章和地方法规、规章的立法依据，但事实上没有起到这个作用。

2、其他法律和科技法律不配套。由于科技法律的立法层次低，其法律效力低于《预算法》、《工业企业法》和《中国人民银行法》等法律，在涉及科技投入方面没有硬约束力。

3、科技法律的空白点不少。比如没有信息网络法，科技投入法，科技人员权益法等等。

二、法律法规的配套，立法技术的提高，丰富的科技实践为《科学技术进步法》的修改奠定了基础

（一）法律法规的配套为科技进步法奠定了基础。

《科学技术进步法》作为科技法律的基本法，对科技法律体系建设具有指导作用，是其他科技法律的上位法；如果其在有关重大行为准则和行为规范上不明确，势必影响下位法的制定。其次，科技法律关系涉及方方面面尤其是和其他部门法、经济法的衔接问题；唯有作为科技“基本法”的《科学技术进步法》在解决了这些问题之后，科学技术的一系列专门法才能较好地解决可操作性问题。第三，《科学技术进步法》的修改滞后已对科技发展产生了一定的影响。科技法的前瞻性、预测性要求必须立即着手《科学技术进步法》的修改问题。

（二）立法技术的提高为科技进步法的修改奠定了基础。

如《中华人民共和国宪法》1982年12月4日公布实施有22年的历史，其间经过了4次修改，而每一次修改都是为了适应社会经济发展的需要，同时每一次修改也确实起到了推动社会经济发展的目的。作为国法宪法成功的进行修改，为科技进步法修改奠定了坚实的基础。

（三）丰富的科技实践为科技进步法修改奠定了基础。

资金、人才和环境是制约科技进步的突出障碍，而《科学技术进步法》恰恰在这些最紧要的问题上过于笼统原则。例如，对政府科技经费的投入只提到“国家”“国家财政”，而没有对地方“各级人民政府”和“各级财政”提要求；且只讲“逐步提高”投入水平，而没有定量要求；只有科学技术经费增长的相对数要求，而没有经费基数和绝对数增长要求。至于“不作为的法律责任”就更谈不上了。针对地方科技投入不足问题，各级科技部门从1995年开始，通过创建科技兴市、科教兴市先进城市，采取倡导鼓励的办法，促进了地方科技经费的落实；从1998年开始，各地通过实行党政科技目标考核责任制的形式，督促科技经费的落实，收到了较好的效果。这些行之有效的办法需要总结完善成为法律条款，加之，政府科技投入不到位的地方仍不少，的确需要以国家法律形式，从定量要求上予以规范，使其具有普遍的约束力和特殊的强制力。在解决科技创新的资金方面，政府除加大财政投入作为引导外，采取税收优惠政策为扶持手段，虽然目前出台了不少这方面的政策，但由于《科学技术进步法》中没有关于有关部门不执行这些政策的制裁办法，致使这些政策落实的难度大，不少企业只能望梅止渴。

为鼓励高新技术发展，创造科技创新的软硬环境，全国相继成立了53个部级高新技术开发区，各地纷纷创建科技园区，落实人才政策和税收优惠政策，提供便捷服务，打造优良的基础设施，某些地区如北京市还出台了有关条例。这些成功经验都需要在《科学技术进步法》中予以肯定，通过法律规范予以推行。

近几年来，涌现了一大批重视人才，重视研发投入，加大自主知识产权开发的优秀企业，为《科学技术进步法》规范企业科技行为提供了大量生动实例。总结这方面的经验，在引导企业加大投入的同时，必须发挥法律具有强制性的特点，对国有企业、高新技术企业的研发投入提出明确而具体的要求。

三、《科学技术进步法》修改的措施

（一）对《科学技术进步法》调整范围的修改

1、各级政府应纳入《科学技术进步法》的调整范围。社会主义的根本任务是发展生产力，在科学技术已成为经济和社会发展的决定性因素的情况下，经济建设必须转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，而《宪法》和《组织法》又赋予了各级政府经济管理和科技管理的职责，各级政府是实施科教兴国战略的主体，担负着推进科技进步和创新的任务。适应这一要求，《科学技术进步法》必须把各级政府及其职能部门应当承担的科技方面的权利和义务以及应承担的法律责任明确下来。在《科学技术进步法》有关科技投入和科技奖励的条款中应当提到地方各级人民政府。

2、政府有关职能部门应纳入《科学技术进步法》的调整范围。科技工作涉及经济和社会生活的各个方面，科技兴工、科技兴农、科技兴贸、科技强军，这就需要在《科学技术进步法》中明确相关职能部门在科技方面的权利和义务；科技工作离不开资金、人才和环境等方面的必要条件，各级财政的投入力度，国税、地税的优惠政策落实力度，人事、劳动、教育等部门的人才开发及政策兑现程度，工商、技术监督、电力、电信、城建等部门的服务环境……都对科技工作产生直接或间接的影响，因此，需要在《科学技术进步法》中规范其权利、义务和法律责任。

3、高新技术企业和享受各种计划的企事业单位应纳入《科学技术进步法》的调整范围。权利和义务是对等的，享受税收优惠、科技计划优惠的高新技术企业应当履行其职责，目前没有任何法律约束不行。如果在《科学技术进步法》中规范其行为，就可以用法律手段促进高新技术产业发展。作为政府各种无偿资金（包括贷款贴息）投入的受益者——享受各种计划的企事业单位应承担一定的法律责任，从而保证政府的科技投入发挥应有的效用。

（二）对科技进步法调整方法的修改

法律的调整方法是指实施法律制裁的方法和确定法律关系主体不同地位、权利义务的方法。

1、强调科技法调整方法的特殊性同时也要注意科技法作为法律的普遍性的要求和特点。法律具有规范性、国家意志性、国家强制性、普遍性和程序性的外在特征。我国现有的科技法律在强调调整方法主要是肯定、鼓励、倡导的同时，忽视了法律的国家强制性和普遍性的特征。以《科学技术进步法》为例，三十多条应为模式中只有二条有对应的违法后果，致使大多数应为模式得不到法律约束力的保障，对于应为模式不作为的行为得不到国家强制力的干涉。科技法作为一个独立的法律部门，有其不同于一般的调整方法，侧重于鼓励、引导、倡导等等，但是不能因此而忽视法律的普遍的调整方法，即检查、强制、制裁等法律手段。也就是说，科技法调整方法的特殊性离开了法律的普遍性特征，科技法也就不是法律了。

科技法律要体现强制性的特征，不仅是作为法律的普遍性要求，而且在于科技发展规律都表现出一种不以人的意志为转移的客观必然性。因此，推进科技进步只靠教育、激励和指导是不够的，还要靠国家强制力才能保证实施。同时科技法律关系主体不履行义务的许多行为不属于刑法、民法调节，所以《科学技术进步法》应明确违法的行政责任，制定行政制裁的办法。

2、《科学技术进步法》需要行政制裁手段来保证实施，对于享受各级政府各种科技计划的企业事业组织，采取科技行政合同的办法是现代行政管理中重要的方式；而要保证合同的履行，必须赋予科技行政机关监督权和制裁权。

3、在注重科技规划的同时要加强科技行政法建设。我国《科学技术进步法》中的大量篇章是科技规划和布局，而科技进步的法律措施却过于笼统和简单，甚至没有地方科技执法的主体——在《科学技术进步法》中没有明确地方人民政府科技主管部门的法律地位。同时《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》都赋予了各级政府科技管理的职能，“健全社会主义法制”要求科技行政管理必须依法行政。无论是理论界还是实际工作者，都认为《科学技术进步法》就是科技行政法，但该法却缺乏科技行政管理的手段、方法和程序等内容，致使科技行政管理无法依据法律来操作，也使科技行政立法成为“夹生饭”。

4、科技进步法中要体现“以科技人员为本”的科技立法原则。一方面，科技人员是先进生产力的开拓者和科技知识的传播者，科技人才资源在经济和社会发展中是起决定性作用，推进科技进步首先要抓住人才这个关键。另一方面，社会主义的发展目的是满足人们日益增长的物质和文化生活需要，当然也包括科技人员的需要。就是说，不能把科技人员当作“工具”、资本或异己力量来利用，而要把科技人员作为资源和骨干力量来保护，从而把科技进步和科技人员的发展并列作为目标。事实上，科技人员在利用科学技术开发自然的同时也在开发自己，全面发展自己的潜能。可见，科技人员的全面发展和科技进步是互为目标和条件的。

5、为适应科技的社会化的发展趋势要求，科技进步法中应引导群众参与，专家研讨，加强舆论宣传。当前，科技法律的知名度太低，有关司法实践中不会把《科学技术进步法》作为法律依据，不少企业的科技人员不知道有《科学技术进步法》；书店里有很多法律单行本，很少有科技法律，因为这些科技法律不实用。尽管造成这种局面的原因是多方面的，但与我们科技管理部门的思想观念和工作方法有关。我们往往局限于“小”科技圈子里研究问题，而不善于在大科技背景下组织“公关”；我们习惯与科技专家打交道，而较少与社会学家、经济学家和法律学家联系……只有社会各界对于科技进步和创新、科技管理和科技法律的认识符合科技的社会化的发展趋势要求时，科技法律建设才能取得新的进展。

6、加大科技执法检查的力度，也是修改的重要内容。从某种意义上讲，没有执法检查监督，就发挥不了法的作用；而仅有检查，没有制裁处罚，就没有体现出法的权威和震慑力。因此，《科学技术进步法》应当在规范法律后果方面，对科技工作的不作为行为制定惩罚性的法律条款。

总之，要进行科技进步法的修改和完善，关键在于以科技学说指导科技立法，适应科技发展的客观规律，适应中国科技跨越式发展的客观要求，处理好法律的普遍要求和科技法律的特殊性的关系，处理好依法行政和政府职能转变的关系，坚持以科技人员为本的原则，坚持以市场配置科技资源为主的科技体制改革方向，通过制度创新推进科技创新，“大力加强科技法制建设，为实施科教兴国战略提供坚实的法制保障”。

参考文献：

1.的《论科学技术》

2.1993年施行的《中华人民共和国科学技术进步法》

3.1996年施行的《中华人民共和国促进科技成果转化法》

4.《中华人民共和国宪法》