农地改革――成都破冰

统筹城乡综合改革，是破解城乡二元体制的一条必由之路。党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。在党中央、国务院和省委、省政府的坚强领导和大力支持下，成都农村产权制度改革先行先试，发挥了示范和带动作用。

・记者调查

“确权”！成都率先破题

本刊记者 陈 晖

2月16日上午11点，在双流县瓦窑村二组村民吕秀兰家的院坝，记者见到了《集体土地使用权证》、《房屋所有权证》、《农村土地承包经营权证》和《林权证》，烫金的封面在早春的阳光中分外耀眼。“发了证说明我们对自己的土地、房屋有了自己的权利。”吕秀兰由衷地笑了。

吕秀兰不知道，在今年2月份成都市“两会”召开期间，“农地确权改革”成为热议话题。成都市政府正在推动的农地确权改革是成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区所应承担的使命。这一次，成都试验区以农村产权制度改革为突破口，深入推进统筹城乡综合配套改革，又创造出一个样本案例。

 2008年春天的一把火

2009年中央一号文件提出，稳定农村土地承包关系，要强化对土地承包经营权的物权保护，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织。

事实上，成都农村产权改革的指导性文件下发是2008年1月，这份名为《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》的文件标志着成都农村产权制度改革率先破冰前行。

贯穿2008年，“农地确权改革”成为成都农村一个非常流行的词语。

什么是“确权”？“成都市产权制度改革，简单来说就是按照法律法规，把本该属于农民的权利确定给农民，包括土地承包经营权、林权、宅基地使用权和房屋所有权，并且在这个基础上形成一套市场配置资源的机制。”成都市委统筹城乡工作委员会副主任秦代红解释说。

从2008年3月起，成都选择了都江堰、大邑、双流和温江作为首批试点。成都各级干部奔走田间地头，拉起皮尺、卷尺问个不休――“这种场面在30年前分田到户时曾出现过”，成都市国土局锦江区分局局长赵全说。“一时之间，市面上的卷尺测量器都一销而光”。

此外，作为四川地权改革的主要发起者，四川省社科院副院长郭晓鸣、成都市社科院研究员陈家泽和成都四方律师事务所主任李世亮，受成都市政府聘请担任了产权改革的政府顾问。“成都试点，归根到底，是使农户成为市场经济社会化大生产的微观主体，这是一切的基石。”陈家泽告诉记者。

2008年春天的一把火，烧出中国大地上30年前包产到户才出现过的轰轰烈烈的场景。

因此有人预言：这是中国的第三次。

 还权赋能于民

要确权，首先第一步就是摸清家底，搞清楚每一户人各类型的土地到底有多少，然后给他们发放相关的权属凭证。

开始时村民认为自己的土地要被征收了。

“这个时候，我们调整了我们的工作思路，采取了多种方法来搞政策动员。比如说我们在学校出了一道题，就提到了你们家有多少土地承包面积，房子有多少，宅基地有多少，房子的形状是什么样的，要求学生画出来。如果学生答对了，还有奖励。”双流县兴隆镇党委副书记汤作清告诉记者。

由孩子引导家长进入到产权改革，瓦窑村的村民开始由被动参与变为主动关心自己的切身利益。

“我感觉到这个效果非常好，而且村民也非常容易接受。我记得当时群众还流传什么――只要我们产权改革知识掌握了，我们就有肉吃，就有清油吃，就有面吃。”汤作清说。

产权制度改革涉及到方方面面，问题很多也很复杂。“如果是单纯的靠行政命令，有些矛盾很难解决，比如说农民的分配收益问题，就涉及到这个经济组织每个人的切身利益，我们又积极地探索，就是要让农民自己参与。”兴隆镇党委书记徐达泉说。

在这样的背景下，一批熟悉当地情况、在村民中享有威信的农民被村民们用比选村长还要认真的态度“海选”了出来。这个组织叫“议事会”，而他们，则被村民们称为“议员”。

瓦窑村二组议事会由7名“议员”组成，2008年3月24日“议员”冯正昌以全额7票当选为议事会议长。他清楚地记得，上任后遇到的第一个问题就是调地。这次改革要把土地固定到每一户人的头上，然后就不变了，为了公平，村民们建议该最后把地调一调。“对土地进行微调时，正怀在母亲肚子里的孩子究竟有没有参与的资格，这个问题难坏了我和其他‘议员’们。我们压力比较大，因为代表93户村民行使民利，一言一行代表群众，处理问题不公正，群众就会看到。”

“议员”们去妇产医院调研后决定：怀孕7个月以上的胎儿可以参加。但是，媳妇怀孕只有两个月的二组村民龚华云不干了。

“后来议事会讨论，这一次确权，承包经营权的份额没有龚华云孩子的了，但是考虑到他是本生产队集体组织的成员，孩子是合法出生。孩子出生以后就是集体组织的成员，所以如果下一步我们的土地流转以后，有经济收入效益的时候，可以分给他，承认有他孩子的一份股份。这样一来就解决了问题，所以说群众还是非常聪明的。”瓦窑村党支部书记唐朝阳说。

“都有信任感，都是讲道理的，话说明白，大家都理解，没说明白，肯定就不能理解。”龚华云心服口服。

确权之后，包括《集体土地所有权证》、《集体土地使用权证》、《房屋所有权证》、《农村土地承包经营权证》和《林权证》，这些土地的权证会发给村、组等集体经济组织，而使用权证要发到每一家农户。农民最后得到由地方政府主管部门颁发的《农村土地承包经营权证》，没有写期限。

 确权效益

“确权的过程实际上不是一个简单的操作性的手段，它实际上是把承包制之后这么多年来逐步累积的矛盾通过确权一一加以化解。那么成都在这方面的改革探索最重要的一点，就是把权利、把确权的过程让农民充分参与，给他有充分的话语权。建立农民议事会的方式，实践证明，它的成本最低，效率最高。”郭晓鸣说。

于是农村基层治理结构得以配套推进，农民的市场主体地位和分散决策能力得到很大提高。农村基层治理的基本面发生了很大变化。“在这个变化中，如何通过公共选择机制，形成村、组两级以及农村新型集体经济组织的委托关系，发挥基层党组织作用，就是基层治理结构必须进行创新和完善的重大问题。”陈家泽说。

“还权，意味着政治和经济上的民利。我们希望今后村级公共产品的提供，重大竞争性资源配置的决策，都能由农民自我管理的议事机制来进行。”双流县委常委、组织部部长周先毅说。

建立在如此严谨、规范推进基础上的确权颁证，将本属于农民的权利确定给农民，更加切实保护了农民的利益。因此，2008年7月瓦窑村首批发证，瓦窑村二组村民自发地放了鞭炮。他们庆祝种了几十年的土地、住了几十年的房子终于有证了。

据成都市委统筹城乡工作委员会对试点工作进展情况的统计，截至2008年12月8日，成都市有222个乡镇（涉农街办），1676个村（涉农社区），24004个组（社）开展农村产权制度改革试点，涉及农户119.95万户，已完成确权颁证31.49万户。本刊记者获悉，确权工作现已在全市范围内展开，预计今年年底前全面完成。

“产权制度是城乡之间一项重要的不平等制度，农村居民没有获得完整的土地产权和住房等重要财产的产权，成都的探索为建立城乡平等的产权制度开了先河。”中国社会科学院社会学所研究员王春光说。

市场化改革构筑新型城乡形态

陈晖

确权之后的目标是什么？确权到户是基础，要提高土地产出率和附加值，核心在于推动农村产权流转，促进农村资源向资本转变。

让生产要素充分流动

“小平同志早在1987年就提出来，集体化、集约性经营，就是讲的农业第二次飞跃。它的实现途径是尊重群众意愿，把一小块一小块的土地集中起来，规模经营，搞现代农业。这是一个有效的途径。” 省委常委、成都市委书记李春城接受媒体采访时说。

产权改革犹如一把钥匙，打开了农村生产要素市场流动的大门。新型农村集体经济组织遂以各种形式风生水起。

锦江区对集体经济组织的股份制改造颇具代表性。“我们充分发挥城市化引领区的带头作用，在涉农的11个社区分别成立公司化的村级新型集体经济组织，新型集体经济组织继承了原集体经济组织的资产，并向成员折股量化，每人一股，发放股权证。”锦江区统筹委副主任杨明说。

原潘家沟村于2007年10月注册成立的“成都七兴资产经营管理有限公司”2009年春节前就给每位股东兑现了收益分配。“虽然每人只分到了100元，但盘活了土地资源，集体资产经营效益人人有份，收到了立竿见影的效果。”柳江街办副主任陈林说。

在红砂社区采访时，记者巧遇邛崃平乐古镇学习考察团，古镇禹王社区党支部书记徐代江说：“我感受最深的是，红砂社区能够按照现代企业制度的要求，与其他新型集体经济组织联合组建农锦公司，以农村建设用地指标参与分红。集体经济的发展壮大，带动了社区居民持续增收。”

如今“五朵金花”的居民有“四金”――第一是自有房屋营业收入，每户每年在2万元以上；第二是农用地租金固定收入，每亩年租金1800元，每5年按不低于10%的比例增长；第三是产业转移工资收入，农民不再直接从事农业生产，年均务工收入在5000元以上；第四是集体经济组织分红收入，每人每年在1000元以上。2008年红砂社区人均现金收入达10480元，“再加上拆迁农民转市民的30万元身价，红砂社区乃至整个锦江区的居民都很抢手，一举消灭了光棍现象。”杨明风趣地说。

瓦窑村完成确权颁证后，引进了总投资16亿元的现代花卉农业项目―――玫瑰园和玫瑰天堂，目前已到位资金1.75亿元。瓦窑村和“玫瑰天堂”业主签订协议，土地租金按“351”分三档收取，即林地每亩一年300斤大米，旱地每亩一年500斤大米，水田每亩一年1000斤大米。在该村60岁的村民牟弘兴看来，这个“纯利润”是以前的传统种植无法比拟的。“我在‘玫瑰天堂’可以挣到每天35元的工资收入。”不仅如此，两个项目目前已带动当地426名农民就业，全部建成后预计可吸纳当地劳动力8000余人就业，带动农民人均增收1200元。

这样的流转，从农村产权改革以来，呈现加快趋势。据统计，截至2008年11月30日，成都市在确权颁证后实现各类产权流转21120宗，金额15.0987亿元。土地与资本的联姻，拓展了产业发展。同时建立在产权明晰基础上的集体经济组织，也成为保障农民权益、化解市场风险的有效机制。

农村人地关系趋于市场化

在这次改革当中还诞生了一个新事物――耕地保护卡。

通过这种机制，成都市和下属区（县、市）两级财政每年拿出26亿元设立耕地保护基金，补贴标准为基本农田每年每亩400元，一般耕地每年每亩300元，扣除10%的土地流转担保金和农业保险，打到农民“耕保卡”上的数额分别是360元和270元。根据本人意愿，也可选择将耕保补贴转到养老保险卡，抵扣保险费。“从去年9月26日起，我每月都能领到166元5角养老金，这下有了依靠，给儿子们也减轻负担了。”56岁的吕秀兰说。

“成都以耕保补贴换社保的做法有三大突破：一是将耕地保护责任落实到人，让农民成为耕地保护的主体和监督者，使耕地这一不可再生的资源得到可持续性保护；二是实现了社会保障在农村的全覆盖，消除了社保领域的城乡差别；三是通过土地对农民保障功能的货币化，实现农村人地关系趋于市场化，生产要素的配置更具现代色彩。”省社科院社会学所所长、研究员郭虹分析说。

“我们也担心有些同志有一种习惯性的冲动，为了加快发展，而忽视了农村产权改革综合配套的性质。”省委常委、成都市委书记李春城表示：“所以我们一开始就强调，改革大家自愿；但是只要你选择了改革，就不能搞选择性的改革。不允许只搞产权改革，而不搞其他的配套改革，必须综合配套，协调推进。”

事实上，从2003年开始，成都市就以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为两大保障，统筹推进城乡一体化。在5年的实践中，成都完善了覆盖城乡的统筹规划，建设了城乡教育医疗等公共设施。此外，成都市打破户籍壁垒，建立完善了城乡一体的就业和社会保障制度。其中包括农民的社会保障，农村的养老保险，城乡一体的最低社会保障制度等。

人们说，现在成都已经形成了城乡统筹的一个雏形。而统筹城乡一体化在成都市委书记李春城的脑海中是这样的一幅图景：城市是现代城市，农村是现代农村，现代城市和现代农村和谐相融，形成历史文化和现代文明交相辉映的新型城乡形态……

・专家观点

以还权赋能为主线的市场化进程

――成都市农村土地制度改革评价

郭晓鸣

农村土地制度改革是统筹城乡的必然选择

从中央作出统筹城乡发展的重大战略部署以来，各项改革全面推进，我国城乡二元结构得到极大缓解，但是农村土地制度改革总体滞缓，仍然面临着巨大的矛盾和挑战。从总体上看，当前农村土地制度主要存在三方面突出矛盾：一是在大量农业劳动力外流和土地承包经营权流转不畅背景下，超小规模农户经营的局限性日益凸现，农地不能构成农民的财产性收入来源，粗放经营和荒芜现象日趋加重。二是农村集体建设用地利用缺乏有效制度规范，不能以合法途径进入工业化和城市化进程，而隐性市场的大量存在，不断加剧利益流失和管理失控，使这方面的矛盾不断趋于尖锐。三是土地征地补偿制度还存在重大缺陷，不仅对被征地农民的补偿标准仍然较低，更严重的是助长了滥占耕地现象，农民无法以自己的土地权利主动参与并分享工业化和城市化的利益。

毋庸讳言，农村土地承包经营权流转不畅、农村集体建设用地管理失控和农地征收矛盾突出已成为制约统筹城乡发展的瓶颈性因素。从本质上看，这些矛盾产生的根本原因在于，农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清，土地流转制度不完善，农民的土地权利难以得到有效的制度保障。

成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，被中央赋予了在农村土地制度改革中的先行先试权，从而有条件、有责任也有需求率先大力推进土地制度改革，以最大限度保障农民利益为主线探索改革经验。

农村土地制度改革的实质是土地要素市场化

从根本上看，推进成都市农村土地制度改革，实质上是以土地要素市场化流动加速了工业化、城镇化和农业现代化进程。

首先，农村土地制度改革促进了土地要素配置的市场化进程，为推进农村土地资本化创造了制度条件，实现了向广大农民群众还权赋能的目标，为提高农民的财产性收入提供了制度保障，进而也为中国特色的农民变市民的城市化过程提供了不可或缺的经济支撑。

其次，农村土地制度改革是以促进土地承包经营权流转为基本指向，通过流转制度的创新和改革，土地得以实现由零碎经营到规模经营、由低效经营到高效经营、由小农经营到产业化经营的巨大转变，促进了农业要素聚集，加快了农业现代化进程。

最后，农村土地制度改革可从两个方面改善工业化和城市化的用地矛盾问题：一是促进农村集体土地与国有土地“同地，同权、同价”，通过建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体化土地市场，有效地缓解了城镇建设用地资源瓶颈性问题；二是通过将土地产权明晰界定给农户，从根本上克服了现行土地征用制度中赔偿对象不明确、分配方式不公平等弊端，真正实现了对农民利益的有效保护。

农村土地制度改革的风险不容忽视

成都市农村土地制度改革正沿着明晰产权、放活市场、管好用途的线索展开，已经取得了一系列重大突破和显著成效。但也应清醒地认识到，农村土地制度改革涉及农民、集体经济组织、农业企业、地方政府等不同利益主体，既有众多原有矛盾，也有大量新的问题，利益关系极为复杂。因此，其可能引发的多种风险同样不容忽视。

其一，行政主导过度有可能带来农民权利遭受剥夺的风险。如果改革过程政府过度行政主导，极有可能偏离产权主体的利益，即主要满足政府的用地需求，土地流转特别是集体建设用地流转的过程也就可能会变成对农民土地权利的一种新的剥夺方式。

其二，改革可能导致土地非农化失控的风险。尽管土地制度改革的基点必须坚持“放开产权、管住规划”，但在目前地方政府发展冲动极其强烈的背景下，尤其需要警惕的是一些地方政府为了短期和局部利益冲破城市建设规划和农田基本建设规划的限制，肆意扩大建设用地规模，进而加剧耕地短缺矛盾，危及粮食安全。

其三，可能带来农民阶层分化加剧的矛盾。土地流转市场放开之后，有可能出现一部分农民为了短期需要轻易放弃土地权利，这样势必会加剧农村内部阶层分化的矛盾，在农村基本保障制度尚未有效建立的现实条件下，内部阶层分化加剧的结果是必然危及到农村的稳定和和谐。

最后，改革面临新的土地合作组织监管的风险。由于单个农户土地规模有限，其流转过程会面临许多制约，客观上要求通过土地股份化的方式采取土地流转的“集体行动”，这就客观上容易潜伏组织化过程的“道德风险”，即有可能带来新的土地合作组织在资产管理和利益分配上的监管风险。