资源税改革对平衡中西部和东部地区财政收入差距的作用

摘要　作为“十二五”期间财税工作重点之一，资源税改革已在新疆启动试点，并准备在半年内推广至整个西部地区。本丈在介绍资源税改革背景和内容的基础上，着重分析资源税改革在乎衡中西部和东部的财政收入差距方面的效应，并提出进一步完善改革的建议。

关键词　资源税改革：平衡；地方财政

一、资源税改革的背景及主要内容

2010年6月1日，财政部、国家税务总局印发《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》(以下简称《规定》)，决定对新疆的原油、天然气资源税由此前的从量计征改为实行从价计征，税率规定为5％。2010年7月6日，西部大开发工作会议表示，资源税改革将扩大到整个西部。经过多年的准备和筹划，资源税改革终于在2010年迈出了实质性的一步。(1)资源税改革的背景。改革前的资源税采取从量计征的方式，从量计征是指应纳税额按照应税产品的销售数量和规定的单位税额计算。以原油和天然气这两大自然资源在新疆的征收为例，原油的资源税税额标准为30元／吨，天然气为9元／立方千米。从量计征虽然计算简单、便于管理，但是其存在着三方面的主要缺陷：第一，资源税税额标准不能随着产品价格的变化而及时调整，国内外资源价格不断攀升，而资源税收入却没有同比例上涨，不利于发挥税收对社会分配的调节作用国家亦不能从价格上涨中取得更多的级差收入，不能体现级差收入的征税政策；第二，从量计征的税收制度只能反映企业对资源的使用量，而没有考虑企业在生产过程中造成的资源浪费以及对环境的破坏成本，不利于资源的合理开采和节约使用；第三，我国资源税税负和其他税种相比处于较低水平，如2008年新疆石油价格已达到4800元/吨，而资源税税额标准仅为30元／吨，折算成税率还不到1％。所以，资源税改革势在必行。(2)资源税改革的主要内容。改革后的资源税采取从价计征，税率规定为5％，暂适用于在新疆开采原油、天然气缴纳资源税的纳税人，应纳税额计算公式为：应纳税额=销售额×税率(销售额为纳税人销售货物或者应税劳务向购买方收取的全部价款和价外费用，但是不包括收取的销项税额)。相比从量计征，从价计征方式更适合于现阶段资源税在我国的征收，其计算简单，税负透明度高，有利于保证财政收入及纳税人的公平竞争，同时也并不妨碍商品流转额与非商品营业额的扩大。符合“适当提高资源税税负，增加资源开采地，特别是中西部地区的财政收入，完善资源税费关系，使资源开采的外部成本内部化，促进资源的保护和利用”这一总体改革思路。

二、资源税改革对平衡东部和中西部财政收入差距的作用

(一)中西部和东部地区财政收入差距的现状

从2006～2008年东、中、西部地区的财政收入比较中可看出，东部地区的财政收入比中西部地区的总和还大，且这个差距呈逐年扩大的趋势，这种非均衡的发展不利于我国经济的长期稳定，缩小中西部与东部地区的财政收入差距已刻不容缓。

(二)资源税改革作为平衡中西部和东部地区财政收入差距途径的可行性

除此之外，包括煤炭以及其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿等在内的矿产资源也主要集中于中西部地区。相比东部地区发达的工商业，中西部地区的区位优势则体现在其丰富的自然资源储量。因此，我国以丰富的自然资源为切入点，通过税收这一经济手段来缩小中西部和东部之间的财政收入差距是可行而有效的。现在以新疆省为例说明资源税改革会给资源输出省份带来的地方税收收入的大幅增加。2009年新疆原油产量2513万吨，按现行从量计征30元／吨计算，原油资源税为7.5亿元：如果采取从价计征的方式，按照4000～5000元／吨的国际原油价格计算销售额，乘上5％的税率，税额将达200～250元／吨，比从量计征提高近6倍。而2009年新疆仅原油资源税收入就达50.26～62.83亿元，比从量计征资源税的办法增加40～50亿元的财政收入。2009年新疆天然气产量245.36亿立方米，按现行从量计征9元，立方千米计算，天然气资源税约2.2亿元；气价上调后新疆各油田所产天然气供应工业用燃气基准价约为1200元／立方千米，供应化肥生产和非工业城市燃气基准价约为790元／立方千米。综上，若新疆省2009年资源税采取改革后的方式进行计征，税额可增加约60亿元，而2009年新疆省的财政收入为388.78亿元，改革后的资源税可以将全省财政收入提高约15.43％，这对于资源富集而财力又较为紧张的新疆来说，不仅能够大幅增加地方的可用财力，把更多的资金投入到改善民生中去，而且能够通过税收的杠杆作用，抑制对资源的过度开发和利用，促进经济社会可持续发展。

(三)资源税改革作为平衡中西部和东部地区财政收入差距途径的合理性

资源税改革的最终目标应该是：取得财政收入，以体现国家对自然资源的所有权及收益权：随着社会成本定价的波动而进行相应的调整，以调节自然资源因自身禀赋和地理位置差异而产生的级差收益。改革前资源税收入过低的主要原因是计税方式缺乏弹性和税率过低，由此也导致了高能耗、高排放、高污染的粗放型经济增长方式和对自然资源的过度开采的现象在中西部地区的产生。改革后，资源税将与资源价格直接挂钩，有利于通过税收调节资源产品的利润分配，提高资源价格市场化后的税收成本，增加政府的税收收入，税率的提高会显著提高资源开采地地方政府的资源税收入，使资源税占整个地方财政收入的比重不断上升。

我国中西部地区工商业欠发达而资源储量丰富，资源税具备培育成为中西部地区地方税主体税种的条件。改革后的资源税有利于区域协调发展：一方面资源税可以调节企业级差收入，促进不同区域的同一类企业在同一起跑线上公平竞争：另一方面资源税负的转嫁有利于调节不同区域的利益分配。在政府放开价格管制的情况下，资源税税负比较容易转嫁给大量使用资源的东部地区，适当提高资源税税负有助于提高中西部地区的财政收入，优化中西部和东部地区之间的财富转移。因此，资源税在征收过程中可以一定程度上平衡发达程度、地理位置不同的中西部和东部地区之间的利益。

三、进一步完善资源税改革的几点建议

1.资源税改革应按税目分步实施、逐步推进。资源税改革改变了计征方式，改为按照销售额从价计征，计征方式的转变给税收征管提出了挑战，由于该税种涉及到多种矿产资源及能源产品，存在着相当庞杂的测算体系，这使得如何给各不同产品制定合适的税率成为改革下一步的重点。资源税改革的范围将逐渐扩大到除原油、天然气外的其他5个税目，煤炭、黑色金属矿原矿等矿产资源也大部分分布在中西部地区，资源税改革如何在这些资源中顺利推广对资源税改革的平衡作用至关重要。在改革推进过程中，从量定额和从价定率两种征收方式应暂时并存于资源税体系中，不应急于取消从量定额的计征方式：以按销售额征收资源税的方式进行改革，由于资源定价机制的不完善，部分资源改革难度较大。应首先完善能源资源定

价机制及相关的配套改革，弱化由于资源垄断而导致税负向消费者的过度转嫁：对改革不能一步到位的资源品，暂时采用从量定额的方式征收，但是要适度提高税额。这样不断夯实改革基础，按税目分步实施，边改革边完善，逐步到位。

2.应将矿区使用费和各项杂费纳入资源税，以统一和简化资源税税制。中外企业适用同一套税制是我国税改的总体方向和既定目标，出于为中外企业提供一个公平竞争的经济环境，进一步增加地方政府的资源税收入，应尽快将矿区使用费并入资源税。我国目前对资源开采企业，除资源税外，同时收取各项杂费，据不完全统计，煤炭企业经过批准的合法收费就达92项，其中属于行政事业性收费的40项，属于经营性收费的6项，铁路运输杂费等46项，再加上其他乱收费、乱摊派、乱集资.实际收费项目在100项以上，客观上挤占了资源税的税源，影响了资源税的征收。因此，应认真清理资源税外各类其他杂费，将有必要保留下来的尽可能规范化，并将其中的林业补偿费、育林基金、林政保护费、水资源费、渔业资源费等并入资源税，凸显资源税的调节作用，并增加资源税税额。

3.完善税收管理体制，理顺地方和中央的权责关系。自然资源归国家所有，而中国现行的资源税作为地方税种，在管理体制上是由地税系统征收，地方独占资源税收入，这与资源税设置的目的相违背。从公平分配的角度出发，资源税管理体制改革的方向应当是“国税征收，税收共享”。代表国家利益的中央政府和地方政府之间应该保持一个适当的分配比例，国家对矿产资源所有权征收的权利金和特别收益金、红利等应归中央所有，统一划入中央财政，再对相关部门进行分配，而体现资源开采外部成本的资源税收入则应归地方政府所有。地方政府应该有效监督各类资源的储量和计税情况，并和国家有关部门一起制定完善资源税税负标准；中央也应赋予地方政府一定的权利，在一定范围内上下浮动税率，以体现级差收入的征税政策。

4.进一步完善能源资源定价机制。我国当前资源及其产品的价格和定价机制存在着不合理的现象，以原油为例，我国1998年执行至今的原油价格形成机制，实质上是通过跟踪国外相近品质原油的价格，实现了与国际原油在价格水平上的被动型接轨，这种低层次的接轨机制，无疑蕴含诸多风险因素，它们使相关价格信号扭曲失真，无法反映资源的稀缺性，也不利于改革后资源税的征收。因此，应该进一步完善能源资源定价机制，建立和完善资源产权市场体系，深化改革资源行业市场结构，降低中间环节成本：合理利用价格管控手段，建立以市场为基础的价格调控机制；促进社会成本内部化，完善资源环境补偿制度安排。