浅谈政府投资项目的管理及造价控制

【摘要】笔者结合多年政府投资项目审计工作实践，介绍了政府投资项目实施过程和管理特点，并从项目立项、设计、招投标、施工、竣工结决算等各阶段详细阐述了政府投资项目的造价全过程控制和审核重点。

【关键词】政府投资项目；工程造价；全过程控制；审计监督。

近年来，为加强政府投资项目管理，深圳市、区相继出台了有关政府投资项目管理条例和审计监督条例，目的就是要建立科学、高效的政府投资全过程管理体系，规范项目建设，强化监督管理，确保工程质量，提高资金使用绩效。

政府投资项目实施过程与一般建设项目类似，大致分为五个阶段：1、立项阶段；2、设计阶段；3、招投标阶段；4、施工阶段；5、竣工验收、结决算阶段。因项目实施周期长，各生产要素价格动态波动，所以采取合理有效措施加强政府投资项目的造价控制， 对管好用好建设资金、控制项目风险、提高投资效益具有非常现实和重要的意义。笔者结合审计工作实践，浅谈如何通过紧抓项目实施的五个阶段，做好政府投资项目的实施管理及造价控制。

一、立项决策阶段

项目立项决策阶段工作主要包括项目建议书、可行性研究报告、项目总概算和资金申请报告审批等内容，是选择和决定投资行动方案的过程，对拟建项目的必要性和可行性进行技术经济论证，对不同建设方案进行技术经济比较选择和及作出判断和决定的过程。据有关资料统计，在项目建设各阶段中，投资决策阶段影响工程造价的程度最高，即达到70-80%。正确的决策是合理确定与控制工程造价的前提，因此，建设单位应积极做好项目决策前的准备工作，认真搜集有关资料；切实做好项目可行性研究报告，合理确定工程的规模及建筑标准；科学进行工程项目的效益分析、编制工程投资估算。

项目概算编制是基本建设前期工作中的重要环节之一，是决策性的文件，是研究、分析建设项目经济效果的重要依据。编制要有依据，要尽量细致，尽可能全面，充分考虑到施工过程中可能出现的各种情况及不利因素对工程造价的影响，使投资基本上符合实际并留有余地，才能保证其它阶段的造价被控制在合理范围，使投资控制目标能够实现，避免“三超”现象的发生。

二、设计阶段

工程设计是建设项目进行全面规划和具体描述实施意图的过程，是处理技术与经济关系的关键性环节。据有关数据统计，设计费虽然只占工程总费用不到1%，但在决策正确的条件下，它对工程造价的影响程度达75%以上。设计应从安全、功能、标准和经济方面全面权衡，确定一个较合理的设计方案。对建设单位来说，应积极参与设计的全过程，抓住控制与管理的重点：

一、推行设计招标，择优选择设计单位。这样既可以选出好的设计单位，又可以造出经济合理的设计方案，可有效降低工程造价。

二、对工程项目实行限额设计，控制工程造价。严格设计合同条款，在经济条款方面增加限额设计内容及设计方责任，按照批准的初步设计总概算控制技术设计和施工图设计，同时各专业在保证达到使用功能的前提下，按分配的投资限额控制设计，严格控制不合理变更，保证总投资额不被突破。

三、优化设计方案，有效控制工程造价，建设单位在审查设计单位的设计时，要重视设计方案的优化。如某安居工程，地下二层，地上裙楼二层，住宅28层，基础类型可采用锤击预应力管桩、人工挖孔桩、钻孔扩底灌注桩，如基础采用人工挖孔桩设计，共需99根桩，其中抗拔桩39根，入全风化岩3米，人工挖孔桩60根，持力层为中风化岩0.7米，共计桩长1777.50米，造价约375万元，如基础采用锤击预应力管桩设计，桩径为600毫米，总长度为4018米，预算造价为约192万元。经分析基坑内场地作业面及环保施工噪音控制均能满足要求，故采用锤击预应力管桩，节约工程造价约183万元。

四、加强对设计过程的监督管理，在设计过程中，建设单位可以委派自己的工程师或委托监理公司对设计全过程进行监理，要求设计人员在建筑平面、结构设计、机电设备、材料选用等方面最大限度地满足和提高使用功能，同时尽可能降低造价，而不是简单地接受设计方按设计规范设计的图纸。

根据《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》要求，这个阶段审计部门需进政府投资项目的前期审计，重点为预算（标底）审计。施工图预算是在总概算限额的控制下完成，施工图预算的审计应在全面性、准确性的基础下进行，力求工程量准确，清单不漏项，不套错定额。经过审定的工程量清单应具有准确性、完整性、严肃性和权威性，作为招投标标底和投标方报价的主要依据。审计部门要加强对报送预算编制的质量控制，明确工程量计算的详细性，通过相关合同措施约定责任，促进咨询公司提交高质量预算，作为工程造价控制依据。根据审核预算中发现的问题，向建设单位提出合理化设计建议，为造价控制把好开工前最后一道关。某安居工程中的高层住宅电气工程中使用了大量的氧化镁电缆，电缆价格是同级别耐火电缆的三倍，适用于高温、耐腐蚀的工业场合。审计人员对该设计提出了是采用耐火聚乙烯电缆的建议，这样可以降低50%以上的成本。该建议得到深圳市电气学会相关专家及设计院相关专业工程师的认可，进行了设计变更，达到从源头上对造价进行控制的目标。

三、招投标阶段

项目招投标阶段是造价管理的重要组成部分，是建设单位控制工程造价的高效手段，通过招投标，选择施工工艺先进、报价合理、社会信誉好、技术力量雄厚的施工企业，鼓励施工单位采用先进的施工工艺，缩短工期。这样不但有助于控制工程施工质量、进度，而且有利于加速资金的回笼，减少利息的支出，从而达到降低工程造价的目的。

四、实施阶段工程造价的控制

工程项目的实施阶段是建筑物实体形成阶段，是人力、物力、财力消耗的主要阶段。工程量大，涉及面广，影响因素多，施工周期，政策性变化，材料设备价格，市场供求波动大等等。施工阶段影响工程造价的可能性只有5%-10%，节约投资的可能性已经很少，这阶段重点是提高建设质量，控制工程造价，发挥投资效益。主要是做到以下几点：

（1）强化自身现场施工管理人员、工程技术人员的成本意识，督促他们积极协助、配合监理工程师做好工程质量、工期、安全监督。

（2）防止通过设计变更扩大建设规模，提高设计标准，增加建设内容，并认真处理必须发生的设计变更，严格控制变更审报程序。

（3）工程管理中原则上实行无现场签证管理制度，因特殊情况并且按有关法规或合同不应由施工单位承担的工程内容及增加的工程量可以现场签证。

此阶段审计部门对项目预算执行审计，对在项目实施过程中涉及的工程造价、现场签证、设计变更、设备材料采购、工程结算以及与项目有关的财务收支的真实性、合法性和效益性进行的审计监督。政府投资项目单项或累计设计变更、现场签证区分不同金额，执行工程变更审计备案制、审计现场见证制。未按规定时限备案的设计变更和现场签证、材料定价结算时不予认定。逾期补签或需现场见证而未见证的签证无效。落实好这些规定，对工程实施中造价控制有十分重要意义。

五、竣工验收、结算决算阶段

建设单位在这一阶段要开展内审工作，对施工单位编制结算要加强管理，约束施工单位认真客观地编制结算，同时应积极配合审计工作，提供真实完整的资料，以便顺利完成最后的决算定案。工程竣工结算时，应严格把好审核关，注意做好以下工作：

（1）对建设单位提交过来资料的完整性、真实性进行审核，全面审查竣工图、签证及设计变更的合法性、真实性及合理性。因前期预算（标底）就在审计部门进行了审核，相关资料进行了存档，此时需核对原施工图和竣工图是否一致，如不一致，是否存在设计变更。签证及设计变更程序是合规，各相关单位的签字盖章是否齐全真实。某小学拆建工程局部有地下室车库，建设单位报送来的竣工图是采用四面1：1放坡大开挖，开挖的基坑明显较大，在审核图纸的过程中发现此处做法与常规工程施工不符，且原土标高比设计室外地面标高要高1米，因建设时间较早，原始的预算图纸也不能找到，后在施工组织设计中找到了基坑开挖施工组织“三边放坡开挖，一边采用直形开挖”描述，判定此竣工图有问题，后与建设单位核实并查找原始基坑开挖施工图，核减开挖工程20余万元。

（2）审查的施工现场实际工程量与竣工图纸符合性，重点对工程造价金额较大的分部分项工程量、新增单价、隐蔽工程、设备材料进场查验记录、设备移交清单、竣工档案记录的施工过程等进行审查。某精品示范路工程改造提升工程，需对原机动车道和非机动车道隔离绿化带进行处理，增加机动车车道，在绿化带清除后，需对下部进行基坑回填处理，竣工图绿化带下有近1米厚3米宽的碎石和石屑的填层，考虑到该路建成时间已有10余年，路基较为稳定，对此设计施工较为怀疑，便联系建设单位进一步提供相关隐蔽工程验收记录和材料进场报验单及路基施工时照片，发现材料进场报验单无下填碎石和石屑，另在路基施工照片绿化带部位没有下填碎石和石屑的处理，后联系建设单位对该路段进行了钻芯取样，证实此部位虽有设计，但未进行施工，核减造价200余万元。

（3）严格审核工程量，要求建设单位报送完整详细的工程量计算式和钢筋抽料表，做到客观、公正、合理，准确进行计量审核。某小学拆建工程使用了广联达钢筋算量进行钢筋计算，在进行钢筋算量建模三维算核对时发现独基底深度标高有增加，另外墙面装饰用横竖搁板布置钢筋，楼梯平台板和梯板钢筋遗漏，再对比原设计和竣工图钢筋建模，发现某一楼层柱钢筋和原设计部分有较大差异，经对该层柱筋进行核对，发现部分钢筋布置有误，快速找到需要进行调增和核差部分，并进行记录下来，既提高了工作效率，又做到实事求是，体现公正、客观、专业，让建设单位和施工方都信服。

（4） 审核分项正确性，不得重复列项，审核人员对图纸内容、定额项目的划分及定额项目所包含的内容要很熟悉，且要有说服力。

（5） 审核项目单价，政府投资项目一般是有标底清单单价的，对于执行标底价的，快速核对清单单价是否一致；对于需重新定价的子目，应严格依据相关计算规定和说明，选择合适的定额子目，对于材料定价严格按规定进行三家询价和市场调查进行确定。

（6）审核取费程序及准确性，不得重复取费。审核人员必须对国家现行有关经济政策及本地区管理部门的有关规定及各项费用包含的内容很清楚，如费用定额中，其它直接费和施工图预算包干费包含哪些内容一定要很清楚，如已计取包干费的，则不应计取。

综上所述，工程造价的控制与管理是一个动态的过程。市场各材料价格动态波动，使得工程投资的确定与控制变得更为复杂化，这就需要对工程造价的管理既全面又有侧重点。作为审计部门工作人员，要与时俱进，加强专业学习和修养，发挥好审计监督职责在政府投资项目管理过程中造价控制的重要作用，最大限度地提高建设资金的投资效益。