校园安全立法:学校管理权与学生权利之平衡

近年来，随着全社会对校园暴力问题关注程度的提升，校园安全立法的呼声也越来越高。注意学校管理权与学生权利的平衡是校园安全立法的价值基础。

与学校对其他方面的管理相比，学校对校园暴力的管理更有可能涉及学生的隐私权、身体权和受教育权等。在美国，预防暴力的教育政策法规的实施在一定程度上抑制了校园暴力的发生，但是这些政策法规所引发的负面效应也逐渐显现。“学生得排队进校门，通过金属探测器、搜身、书包检查等重重关卡，还得出示证件，才能在指定的校区内活动。”吸取美国校园安全立法的教训，结合我国的实际，在立法中注意处理好学校管理权与学生权利的关系，防患于未然，我国的校园安全立法才能最大限度地保护学生的利益。

一、美国校园安全立法中出现的两难问题

预防校园暴力和保护学生合法权利问题是美国公立学校的两难问题。随着各种预防校园暴力的法律、政策的实施，金属检测仪、带刺的铁丝网、武装的门卫和警察以及拿着警棒的学校领导成为美国学校的一道“风景”。在预防校园暴力的同时，学生的各种权利受到侵犯：学生的活动受到监视，隐私权被侵犯；搜查学生的身体、书包、上锁的衣柜等，导致学生的人身权受到侵害；以开除和停学等方式惩罚有暴力倾向的学生可能侵害学生的受教育权。在学校管理权和学生权利之间维持平衡相当不易，学校经常被指控在管理上做得太少了，或者太多了。美国校园安全立法中出现了两个不同的取向：

1．偏重于对学校管理权的保护

1980年新泽西T.L.O一案经过反复审理，最终在联邦最高法院以微弱的优势确认了对学校管理权的保护，成为具有经典意义的判例。案情经过如下：1980年，新泽西高中的一位教师发现两个女孩在洗手间抽烟，其中一位是高一的T.L.O.。因为抽烟违反校规，因此那位教师将两女生带到校长办公室。T.L.O.承认自己违反了校规，但矢口否认自己抽烟。于是校长助理搜查了她的手提包，在包中发现一包香烟和香烟的卷纸。根据经验，高中学生拥有这种卷纸，很可能用于吸食大麻。于是，这位助理彻底搜查了手提包，发现了少量的大麻、一支烟管、一些空塑料袋、一些一美元的账单、表明T.L.O.与大麻交易有关的两封信。T.L.O.认为，美国宪法第四修正案规定：“人民的人身、住宅、文件和财产不受无理搜查和扣押的权利，不得侵犯。除依据可能成立的理由，以宣誓或代誓宣言保证，并详细说明搜查地点和扣押的人或物，不得发出搜查和扣押状。”校长助理搜查她的手提包违反了美国宪法第四修正案，是非法搜查行为，根据“违法证据排除原则”，证据无效。但最终联邦最高法院接受了“合理的怀疑标准”，认为搜查有效，确认学校的搜查合法，成为美国宪法第四修正案的例外。

“合理的怀疑标准”适用范围逐渐扩大，“针对某个群体的合理怀疑”也可以成为学校搜查的理由。Carthage学区Thompson一案就是如此。1996年，Carthage学区的一个学校接到报告，说有一位身份不明的学生带刀和枪进入学校。学校管理者立即搜查了学校所有的男生，让他们掏空了所有的口袋，并且使用了金属检测仪。在搜查过程中，Thompson被发现持有一个含有可卡因的火柴盒，于是被学校开除了。他母亲学校，宣称此开除是基于非法收集的证据。第八巡回法院支持了此次搜查，认为相对于校园中的武器威胁来说，此次搜查是“扫荡式的、但最小限度的打扰”，并非非法搜查。

2．偏重于对学生权利的保护

在学生权利保护方面最具有里程碑意义的是1975年GOSS v.Lopez一案。在该案中，美国最高法院作出判决：学生在被停学或开除之前，有权利“被告知”这个处分并且有机会进行申辩。告知可以是书面的，也可以是口头的。告知的时间、内容和方式依赖于“对不同利益的适当调节”，法院要求通知学生和听取学生申辩应当尽可能在学生违纪或违法行为发生的同时。即使在某些紧急情况下，不经过告知和听取申辩就直接将学生停学或开除的做法也不被支持。

但是，随着保护未成年学生权利的要求和规定越来越多，学校管理权力受到限制。加拿大皇后大学的研究者发现，人权运动的高涨影响了对校园恶霸的打压，加拿大自从实施《权利自由》及《青少年犯罪条例》后，教师觉得管教学生的权力被削弱了，也较无立场为自己辩护。青少年对自身的权利及《青少年犯罪条例》知之甚详，教师在某些情况下不得不三思是否应插手，因为教师的权利不像学生权利那样受到那么多保护。有些教师表示：“不管我们用什么方法管理学生，多少都会触犯他们的权益，现在的孩子相当清楚这点。”这些孩子一遇到麻烦，他们的家长便随时准备学校和教师。在学生权利得到越来越多的保护的同时，学校的管理权力相对在削弱。

二、国际上平衡学校管理权和学生权利的尝试

1999年国际警察首脑协会出版了《对学校暴力的预防和反应指导》一书，对部分可能侵害学生权利的政策法规予以限定和指导，主要包括：

1．对错误怀疑的及时反应

当学校职员意识到对暴力威胁的怀疑是错误时，应及时做出反应，以保护受怀疑的个体免受人格诽谤和其他流言的攻击；另外，在调查中要尊重个人的权利和隐私。

2．合理的搜查和没收

搜查和没收学生财产必须遵守宪法第四修正案。在没有搜查证的情况下，学校职员在对学生或学生财产进行搜查时应当遵循下面的要求：合理怀疑被搜查者违反了法律和校规，当时的信息、事实和环境足以让一个理智的人合理地推断出在搜查中会发现犯罪或违反校规的证据，搜查的广度与需要找到的证据相关，搜查打扰的程度与威胁的程度相对应。

3．停学和开除的程序

学校让学生停学或开除学生的程序和使用的标准要与当地、州、联邦的法律一致，保证听证会完整并且有正规的记录，保证判决者在听证会上的决定是基于充分而公平的证据和观点。

4．保护学生的隐私权

学校与司法机构一样，要保护学生档案资料的机密性。包括：青少年法庭听证会不对公众开放，不能或者出版青少年的姓名、照片，青少年法庭记录档案要保密，学生档案要保密等。

该书一方面确认了学校必须拥有的搜查、没收等管理权，另一方面又对这些权力的行使条件、范围和程序等做出明确的限定，其目的就是为了寻求学校管理权与学生权利的平衡，以保障学生的合法权利。

三、我国校园安全立法可能出现的问题及建议

在我国现阶段，学校管理权与学生权利的矛盾还没有表现出

特别的尖锐性。但是，随着校园安全立法对学校管理权的要求以及学生自我权利保护意识的增强，这对矛盾会越来越突出。

笔者曾对北京市朝阳区和丰台区7所普通初中的380名学生进行了问卷调查。问卷中设计了这样一道题：“有一天，学校得到通知，说有学生带匕首进学校，为了防止意外发生，学校要求搜查每个学生的书包。你认为学校这么做对吗?”

调查结果显示：有53.0％的学生认为“不对”，45.0％的学生认为“对”，还有2.0％的学生未置可否。

在选择“不对”的学生中，83.3％的学生认为“书包是我的隐私，学校不能侵犯我的隐私权”，70.9％的学生赞同“学校只是得到通知，又没有证据，不能随便翻学生书包”，32.5％的学生坚持“又不是我带匕首进校，凭什么检查我的书包”，22.7％的学生选择了“我书包里面有不想让老师看见的东西，所以不希望学校搜查学生书包”。

认为学校这么做是对的学生当中，81.9％的学生认为“为了学生安全，当然可以搜查书包”，40.4％的学生赞同“可能会搜出其他违反校规或者违法的东西”，9.9％的学生认为“无论什么时候学校都有权力搜查学生的书包”。

在总体样本中，约40.0％的学生选择了“隐私权”、37.6％的学生选择了“证据”作为对学校搜查书包行为说“不”的依据，说明学生的法律意识和自我权利意识在增强。另一方面，总体样本中有37.0％的学生同意为了安全而进行的学校管理，说明学生对学校管理措施还是比较支持的。

如何协调学校管理权与学生权利的关系，也是我国校园安全立法必须直面的问题。如果学校在管理上做得不够，则校园暴力会越来越严重，危害学生的身心健康；如果学校管理过度，则会导致对学生权利的侵犯，也不利于学生的健康成长。

传统公法理论认为，人身权是一项消极的权利，一项逃离国家的权利，只需要公权力的消极不作为就可以实现。这一点可以作为学校正常运行时，学校管理权与学生人身权的一个平衡点。但是，当发生紧急状况，特别是校园暴力危机事件发生之时，学校管理权力的扩张性与学生人身权利的受限性是相互对应的。根据国家的突发事件应急法律法规，紧急权力因公益而存在和运行，在出现突发事件特别是导致紧急状态需要运用行政紧急权力加以应对之际，公益较之私益往往更被优先考虑，这一点的行政法理基础是公共目的论和行政优先权理论。在学校中也是如此，一旦比较严重、紧急的校园暴力发生，学校管理权的优先保护实际上正是为了最大限度地保护学生的人身权利。T.L.O.案、Thompson案等也确立了暴力危机事件中学校管理权优先的原则。但是，为了避免学校以暴力危机为由而不当地干预学生的人身自由，必须对学校安全管理权的行使程序进行严格的限定：当学校管理活动涉及学生的基本权利时，学生有知情权、被告知权，同时也有权提出自己的观点和主张；对可能作出的关于学生人身权利的决定，如涉及搜查学生身体等行为，必须有合理怀疑的理由，搜查者在搜查之前应当表明身份、说明理由，并且给学生一定的申辩权、对质权，同时保证学生的申诉权和上诉权等。也就是说，只有在学生的生命健康等人身权面临重大的暴力威胁时，学校才能行使必要的、但尽可能小范围的对学生人身权的干预。在特别紧急的状况下，学校可以遵循紧急程序，即学校根据重大暴力事件危机处理的需要，可变通或者部分省略有关程序，但不得滥用权力，至少应履行表明身份、告知事由、说明理由、告知救济渠道等最低限度的程序义务。

学校管理权和学生权利之间存在着平衡点，但这个平衡点并不是静态不变的，而是动态的，即国家法律可以根据实际情况赋予学校一定的自主管理权，但要对其权力行使的条件、范围、程序等进行限定，以防止学校滥用管理权。