道德控制: PSC检查中行政自由裁量权控制新视角

道德控制为港口国监督检查中行政自由裁量权的控制提供了一个新的视角，不仅可以促进港口国监督的公平、公正和高效，还可以提升检察官个人行政美德。

“行政自由裁量是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由做出行政决定的权力。”在PSC检查中普遍存在着行政自由裁量权，然而，对于检查官（PSCO）来说，行政自由裁量权是一柄“双刃剑”：一方面如果运用合理，有利于保障船舶、港口设施的安全，保护海洋环境，从而维护港口国的利益；另一方面，如果运用不合理，则容易导致检查官滥用权力，损害船舶、船员以及船东的合法权益，影响当地经济发展，从而损害港口国利益。在法制已经相对完备的今天，PSC检查中仍然存在滥用行政自由裁量权的不和谐现象，这表明行政自由裁量权道德控制对于PSC检查来说，有着极其重要的意义。

道德控制是法律控制的必要补充

法律制度在预防PSC检查中的不当行为方面发挥着无可替代的作用，但同时也存在着局限性，需要道德控制的补充。

首先，法律控制是以人性恶的假设为前提的。因而，对PSC检查中的行政自由裁量权总是谋求一种外在的、客观的保障，总是用一种怀疑的眼光审视检查官（PSCO），忽视其人性中善的一面，甚至不相信他们的德性，排斥道德控制的意义和作用，从而压抑了PSC检查中检查官的积极性、主动性、创造性等个人主观能动性的发挥。

其次，法律规范有许许多多覆盖不到的空间，即使在它的覆盖范围之内，也仅仅是提供一个原则性的框架而已。美国联邦道德法改革委员会在其1989年的一份报告中指出：“法律和规章永远也不可能把一个有道德的人所应该做的事一件不漏地讲述得一清二楚。法律和规章只能设定行为的最低标准。而行为上可能的差异是数不胜数的，根本不可能靠一纸条文来描述和查禁”。国际海事组织（IMO）、国际劳工组织（ILO）等各国际组织、各备忘录组织以及各个国家制定了各种各样“完备”的公约、备忘录、法律制度等，企图把PSC检查中所可能遇到的问题都纳入其中，通过法律控制予以解决。然而，法律只是提供了PSC检查的基本标准，我们在实践中反思，发现再完善的法律制度也不可能穷尽PSC检查中的一切细节，而只要其在任何一个小的细节上存在着漏洞，就会给检察官的裁决带来困扰，也会产生一些不当裁量，从而导致偏离港口国监督检查宗旨的情况发生。

由此可以看出，法律的功能是有限的。一方面，它所提供的只是最低的、最起码的职业行为规范，并强制性地要求PSC检察官在PSC检查中去共同遵守和执行。对于检查官在处理各种情况时积极性、主动性和创造性的充分发挥，以及行政自由裁量权为善的一面的充分显现，却无法用法律来规范。另一方面，法律往往只是在不法行为构成违法犯罪之后才进行直接制裁，而对于行政自由裁量权的合法但不合理行使所产生的大量不道德行为，至多只能起到一种间接的、外在的威慑作用，不能真正起到事先预防和根本遏制的作用。因此，对于PSC检查中行政自由裁量权的控制仅从法律方面进行外在的控制是不够的，还需要从道德方面进行内在的控制作为其必要的补充，才能真正实现海事PSC检查公正、合理、高效。

道德控制是行政自由裁量权本身的必然要求

行政自由裁量权的存在意味着在法律所未及之范围内，行政享有某种程度的决定空间，它本身的内在特点决定了其更需要道德的控制。

1、行政自由裁量权是一种伦理性权力

行政自由裁量权作为一种伦理性权力，意味着行政主体必须承担一定的伦理道德责任，因为它所依据的不仅仅是法律，还有所谓的正当理念、合理标准等。在PSC检查中，一方面，在目前世界各国对港口国监督日益重视，对检察官问责越来越严厉的情形下，检察官为了逃避本身责任，防止检查结果被核查出缺陷，往往采取从严判断与处理；另一方面，考虑到“一旦延迟或滞留执行时有任何不当之处，船舶所有人将进行索赔”，检察官在做出延迟或滞留船舶决定时又必然会考虑这种后果，而放宽检查尺度或采取责任较轻的行动代码。这两种做法都是行政自由裁量权被滥用的典型表现，检察官回避了他本应承担的道德责任。作为检察官，必须自觉地从道德的层面对自由裁量权进行控制，才能切实肩负起维护船舶、人员安全、保护海洋环境等伦理道德责任。2、行政自由裁量权具有单向性的特点

单向性是指上级可以指挥下级，而下级只能服从而不能反对上级，行政人员在特殊的、具体的行政活动中，无需征得相对方的同意，就可以单方面采取一定的行为方式、手段等来对事件进行自由裁量，同时，也可以在相对方不履行义务时，强制其履行义务。这在海事检查中表现尤为明显，检察官选择检查目标船舶、检查、缺陷判断和采取纠正措施时都是单向的，甚至在处理出现不公正情况时，船舶及船东在目前的法律体系下也很难进行申诉，即使申诉成功也无法挽回损失。因而，只有充分发挥道德控制的优势，从道德的层面上对行政自由裁量权进行控制，才能消除PSC检查中裁量失当赖以滋生的土壤。

道德控制的实现途径

PSC检查中行政自由裁量权的道德控制离不开检查官的自律，只有依靠其“意志”“良心”和自身内部的道德水平，行政自由裁量权的道德控制才能真正实现。总的来说，道德控制的实现路径主要包括“内省”和 “慎独”两个方面。

1、“内省”

“内省”是对内部心理状态与过程的自我认识，是古代儒家的一种道德修养方法。孔子最早提出：“内省不疚，夫何忧何惧？”（《论语•颜渊》）明代的王守仁则认为“内省”就是内心“省察克治之功”。作为一名PSC检查人员，在检查中应不断地反省自己在行使自由裁量权时是否遵循了道德原则，是否符合港口国监督的精神，尤其应反省自己在检查中是否存在角色定位失范，而导致在PSC检查中滥用自由裁量权，出现检查不到位或检查过度的现象。在PSC检查中，检查官只能扮演“公共人”的角色，树立“公共人”角色观念，自觉信奉国家（港口国）利益至上的信仰，并基于这种信仰而做出自己的行政行为选择，遵循公正、廉洁、高效的行为准则，追求海事行为的公平与公正，正确运用手中的行政自由裁量权，维护每一个行政相对人的利益，保证船舶及港口设施安全，保护海洋环境。

2、“慎独”

“慎独”作为一种崇高的道德品质，指在无人觉察的闲居独处时，也要保持善的追求与自律，谨慎对待自己的思想和言行，自觉遵循道德要求，保持自我的道德操守，自我节制、自我约束，不做有损道德原则的事情。慎独既是一种人生修养途径，也是修养所达到的一种极高境界。对于检查官来说，慎独主要应做到慎“隐”、慎“微”。

“隐”是指不闻不睹之处，慎“隐”即“不欺暗室”“不愧屋漏”，在一个人独居、独处时，仍能从“隐”处着手，谨慎自律。海事检查中通常只有两位检察官到船检查，在复查时甚至会只有一位，而在船期间的工作上级机关实际是无法随时监控的，只能靠自己的自觉来完成。有的检查官未能做到慎独，大部分都是抱有一种无人知晓的侥幸心理，认为在别人所不知的幽暗之处，就可以放松自我约束，滥用行政自由裁量权，借以逃避责任甚至谋取私利。因此，在“隐”处实现道德的自我控制，就是要求在港口国检查中做到有人知与无人知一个样，有人监督与无人监督一个样，达到孔子所说的“从心所欲不逾矩”的境界。

“微”是指细微之处，慎“微”即“禁于微”，告诫人们对于细小琐碎之事要警惕、谨慎，不能马虎。古人云：“不虑于微，始贻大患；不防于小，终累大德。” PSC检查中行政自由裁量权的存在，以及常有来自船舶或船舶相关利益方的各种诱惑，为检查官滥用权力提供了可能，而目前从法律上对检察官的监管又存在相对真空，所以，作为一名检查官，能否抗得住诱惑，拒得往腐蚀，关键是看能否在微小处严于律已，把握住自己，只有做到慎“隐、微”才能真正做到“慎独”，在PSC检查中时刻提醒自己合理运用行政自由裁量权，才能避免海事检查中不当裁量行为的发生，真正实现“让航运更安全，让海洋更清洁”的宗旨。

道德控制的意义

在PSC检查中，行政自由裁量权道德控制不仅是法律控制的有效补充，更是对法律控制的超越。通过对PSC检查中行政自由裁量权的道德控制，可以更好地体现港口国监督宗旨，维护港口的利益与安全。尤其对于地处我国海运南北航线要冲的舟山来说，外海船舶一直很多，舟山群岛海域及相关港口、港区船舶密集；近日国家发改委在《长江三角洲地区区域规划》中又将舟山定位为“沿海港口城市”，划入沿湾（杭州湾）发展带，大力发展海运、船舶修造、港口加工与海洋生物科技等，随着舟山海洋经济的飞速发展，船舶安全及海洋、港口安全已经成为社会关注的焦点。同时，作为我国最大的海洋渔场，舟山海洋生物链极其脆弱，由于各种因素包括船舶的影响，使舟山渔场环境日趋恶化，防污染形势非常严峻。因此，加强舟山港PSC检查中行政自由裁量权的道德控制，不仅可以保障船舶安全、保护海洋环境、维护港口国的利益以及提升检查官的行政水平、行政美德，实现行政正义；还可以塑造外向型港口形象，为舟山海洋经济发展提供重要保证。

（作者单位：浙江国际海运职业技术学院）