金融改革内涵取向

长期以来，中国金融体系存在诸多严重问题。这引起国内外的广泛关注和忧虑。新一届政府上任伊始，就将其与“三农”问题、失业问题及行政管理体制改革等并列，作为未来五年的主要工作内容之一。

这些问题主要体现在金融机构改革滞后，特别是国有金融机构经营管理水平低下；金融机构特别是国有商业银行的不良贷款比例偏高，金融结构不合理，间接融资比例过高；资本市场发展不平衡，存在结构性分割及效率低下等问题。加大金融改革是消除金融风险，维护中国经济未来二十年保持持续增长，实现全面小康社会不可或缺的必要步骤。这些改革主要包括以下内容，并存在如下趋势。

一、完善金融监管体系，成立银行业监督管理委员会，确定中央银行专责制定、实施货币政策的职能

为适应银行业经营格局，完善现有金融监管体系，加强对银行业的监管，按照功能监管的原则重新设计各监管当局的地位，将银行监管职能从中央银行中分离出来，与中央金融工委合并组成银行业监督管理委员会，专门监管商业银行、信托投资公司、财务公司等金融机构的资产质量、资本充足率、高层管理者及经营行为等，制定市场准入规则，负责银行从业人员资格的考核管理等。这样，银监会就与证监会、保监会、外管局等构成分别对货币市尝信托市尝资本市尝保险市场及外汇市场实施监管的完整金融监管体系。

同时，保留中国人民银行原有的中央银行职能，进一步推进利率市场化改革，促进货币传导机制的有效运作，维护货币稳定，稳步推动人民币资本项下的自由兑换等项改革。

需要指出的是，随着金融创新的加剧，各种金融机构开展混业经营的现象日益明显。如商业银行参与资本市场业务的活动越来越频繁，方式越来越复杂。而信托投资公司的业务范围就更为广泛，目前主要集中在资本市场领域。证券公司、基金公司也开始涉足货币市常新出现的混业经营现象与分业监管的结构给各金融监管部门之间监管的协调性、统一性将带来较大的挑战。目前，各部门之间尤其是中央银行与银监会之间需通过及时交流信息、定期开展对话、明确各自职责等方式加以协调，但需对专门化、长期化的协调机制着手研究，控制协调成本。

二、提高货币政策的有效性，建立利率市场化的机制

在连续五年综合运用扩张性财政政策及稳健的货币政策之后，国民经济能否保持持续高速增长成为人们关心的话题。由于一些企业尤其是中小企业普遍反映融资难等因素，使得人们对于货币政策的有效性，一直存有疑虑。

事实上，1996年至2001年，货币供应量（M2）的增长远大于GDP和消费品物价增长之和。未来5至10年，预计货币供应量年均增长率仍将比经济增长与物价增长之和高出几个百分点。因此，货币供应量从总体上来讲是充足的。关键在于如何将货币政策有效地传导到实体经济运行中去，而利率市场化则是货币政策能否有效传导的条件。利率市场化即资本成本形成的市场化不仅有利于改进社会资金的使用效益，而且有利于促进企业改进经营绩效，促进经济结构调整。它包括两方面内容，一是建立金融市场对利率即资金价格的决定机制，二是建立中央银行利用货币政策工具对市场利率的调控机制。但其隐含的前提是金融市场中的主体如商业银行等必须是真正自主经营、自负盈亏的金融性企业，对利率具有较强的敏感性，否则利率市场化就难以进行。

改进货币政策在制定和执行上的效率，有利于为国民经济发展创造良好的宏观环境。保持合理外汇储备，促进储蓄向投资的转化，维护人民币币值稳定，防止通货膨胀，促进经济增长，兼顾就业等目标是货币政策的长期任务，但目前则应重点防止通货紧缩，扩大国内需求。因此，目前的这种货币政策将保持一定的连续性，而且利率市场化改革也将与各项改革配套稳步推进。可以预见，贷款利率浮动范围将进一步扩大，商业银行将获得更大的浮动利率自。中央银行在运用各种货币政策工具，及时适度调节货币供应量等技术层面将进一步改进，以保持人民币币值稳定，为经济发展创造良好的货币环境。随着债券市场的迅速发展，利率市场化和中央银行的调控都将取得更佳的效果。

三、深化国有商业银行改革，降低不良贷款比率，提高经营管理水平，防范金融风险

加入WTO之后，银行业对外开放程度日益提高，国有商业银行将面临越来越严峻的挑战。它们与外资商业银行存在较大差距，表现在资本实力、风险防范、不良资产、治理机制、管理制度和信息建设等方面。其中，国有商业银行居高不下的不良贷款比率则是困扰中国金融体系的首要问题，它使得整个中国金融业面临巨大风险，成为制约中国经济长期发展的主要障碍之一。因为银行资产质量直接反映了银行的盈利状况、资产管理状况，反映了各种资产的流动性及银行信用状况。如果不良贷款处理不当，不仅可能引发金融危机，而且可能吞噬中国改革开放二十多年的成果。可见，降低银行不良贷款比率不仅是化解其金融风险，而且是维护经济持续增长的迫切需要。

一些学者将中国的金融风险与中央财政的潜在支出需求相联系，将其表述为中央财政发行的国债、政府承担的各种显性和隐性的社会保障义务、国有商业银行的不良贷款及4000亿元未登记的外债等。这种看法仍然将国有商业银行视为中央财政支出系统的一部分，混淆了国有银行与财政之间的职能。实际上，除国有商业银行的不良贷款及未登记的部分外债外，上述潜在支出并非可能导致金融风险的因素，而是可能导致财政风险的因素。

国有商业银行的不良贷款规模一直是作为最高机密之一予以保密，外界难以准确估计。根据官方公布的数据，若采取四级分类法，国有商业银行2002年底不良贷款比例为25.37%。由此推算，若不考虑转让给资产管理公司的15688亿元不良资产（见表1），不良贷款总额则为22898亿元左右。反之，则可能超过三万亿元，大体接近标准普尔的估计。

表12001年9月底中国资产管理公司的资产状况(单位：十亿元)

资产管理公司不良贷款已处理的追回的已处理的%已追回的%

华融50018．478．873．7%1．8%

长城3458．256．77．4%1．9%

信达37336．218．19．754．9%

东方35015．426．564．4%1．9%

如果采用国际五级分类法，其规模会更大。与国际银行业相比，这已十分严重（见表2）。北美地区银行的不良贷款比率最低为0.96%，日本的银行为5.99%，欧洲地区的银行则介于二者之间。1997年，东亚金融危机爆发时，中国国有商业银行不良贷款比例甚至高于韩国和马来西亚，仅次于印度尼西亚和泰国的水平。而据MIT的多恩布什教授估计，中国解决不良贷款的成本将占GDP的25%以上。

表22001年中国商业银行的不良资产比率(单位：%)

不良资产比率

中国工商银行中国农业银行中国银行中国建设银行四家上市银行上海银行

按四级分类法25.7035.0624.1214.92

按五级分类法29.8042.1227.5119.356.9611

二者间的差异4.107.063.394.43

其实，令人更为担忧的是至今仍无法明确国有商业银行不良贷款的具体状况。1998年，中央银行为清理银行资产，对贷款进行分类，采取国际贷款质量五级分类制度，从全国调集了200多名专家对广东地区银行进行清理，最后不了了之。而不全面清理,又无法满足未来这些银行改制并公开发行上市股票的会计准则及信息披露要求。然而，即使即刻着手全力解决银行业不良贷款的问题，在2006年前将四大国有商业银行的不良资产比率下降到15%也绝非易事。

其次，国有商业银行的另一个致命症结在于其资本充足率普遍不佳，而盈利水平低下使得其基本丧失了依靠自身积累补充资本金的能力。与2001年巴塞尔新资本协议平均10％以上的最低要求相比，国有商业银行差距较大。四大国有商业银行中，仅中国银行超过8%，其他各家都远远低于这个标准,四家平均资本充足率仅有5.7%（见表3），而且这还是在1998年发行了2700亿特别国债充实资本金后的水平。同期的1999年,世界十大商业银行的平均资本充足率为11.5%,花旗银行和美洲银行的资本充足率均在12%以上，瑞士信贷银行甚至达到19.1%。

表3四大国有商业银行的资本充足率

199620002001

中国工商银行7.89%4.75%5.76%

中国农业银行5.84%1.44%1.44%

中国银行6.15%8.50%8.30%

中国建设银行3.77%3.79%6.78%

资料来源：各商业银行资产平衡表，1996，2001,2002。

现代金融机构主要依托信用而非金银等金属货币来拓展金融业务。商业银行作为采取高财务杠杆率的金融性企业，充足的资本金和合理的资本结构是其维持市场信用，维护公众信心的基础，也是承受各种风险的条件。国有商业银行过低的资本充足率既增加了其运营风险，也将削弱公众的信心。目前，公众之所以对国有商业银行仍保持信心，是由于它有政府为其后盾，仍是党政一体的官办银行，存在国家信用的隐含担保，因而利率由政府管制就成为必然。当然，国有商业银行对政府支持的过度依赖使其产生预算软约束的预期，从而可能无限度地放大财政风险。

为此，将产权制度改革与扩充资本金相结合，对国有商业银行进行股份制改造，吸引战略投资者，逐步公开发行上市股票，吸收多元投资主体，使股东结构多元化，可吸纳非国有的社会资本，提高资本充足率，并促进治理结构的改善。有人提出，进行整体改制，摒弃分拆上市，以避免重复国有企业部分改制上市中出现的损害中小股东的各种问题。其用意不可谓不良苦。然而，这种观点忽视了一个基本事实：四大国有商业银行的资产规模庞大，仅净资产规模最小的中国银行就达2300多亿元人笋币。若整体改制上市，不仅目前国内资本市场的投资者无法承接如此巨大的盘子，必定导致市场的剧烈波动，而且仅仅对外发行较小比例的股票同样无助于银行治理结构的完善，同样可能出现“一股独大”的现象。

另外一种观点则提出，将银行业务分拆，对银行组织实行全面再造，按业务组建分支公司分别发行上市，将总行改造为控股机构。这种思路也存在两大问题，一是组织再造的巨大风险无法得以有效回避，二是现有不良资产仍然无法消除，负责存贷款业务的分支机构将承受巨大的不良贷款，风险将更加集中，无法规避国有企业部分改制出现的那种母子公司架构下的关联交易、内部人控制等弊端。可见，轻易地对某种改革方案做结论都可能陷入无法挽回的被动境地。

同时，国有商业银行盈利能力低下，能否得到海外投资者的青睐也是值得怀疑的。加之与国际通行的会计标准及贷款质量标准差距较大，不良资产状况不明，信息披露无法满足公开上市的要求，以及国内投资者自我保护及风险意识的提高和法制的逐步健全，以往那种通过上市“圈钱”的做法难以继续实行。而且长期以来出资人不明确、所有者缺位的问题并不因新的国有资产管理机构设立而明确，因为它并不担负国有商业银行出资人的职责，而仍由财政部门担任。因此，如何明确其出资人来统一管理人、财、事，也不是由新的银监会变相地承担，急需研究和探索。

此外，如何避免国有企业改制的上市公司普遍存在的改制而未“转制”的问题，也是必需面对的问题。因为改制上市并非国有商业银行改革的最终目标，改制上市对完善其产权结构和法人治理结构，强化机制约束，建立现代金融企业制度等具有重要推进作用，但改制上市并不能解决国有商业银行发展中的全部问题。目前，继续推进银行的资产结构、收益结构、机构结构调整，改进金融服务和优化资源配置，完善内控和资产风险管理，加强金融创新和增强市场竞争力，提高透明度和实施符合国际标准的财务会计准则，弱化国有商业银行的行政色彩，取消其行政级别，取消其管理者的行政级别和行政待遇，改革其任免、更换机制，逐步探索建立更为有效的激励和约束机制，使其真正成为治理结构完善、财务状况良好、运行机制健全、各项经郦管理指标达到国际银行业中上等水平的现代化商业银行。

再次，国有商业银行缺乏具有竞争性的盈利模式，基本上依赖存贷利差。1999年－2001年，国有商业银行的收益严重依赖存贷款的利率差（占69%）。2000年，工、农、中、建四大国有商业银行的资产利润率分别为0.13%、0.01%、0.14%、0.14%，而同期花旗银行和汇丰银行分别为1.50%和1.77%。可见，为因应外资银行进入国内市场后日趋激烈的竞争形势，国有商业银行急需拓展新的银行业务及新的金融产品。

最后，国有商业银行的生产率水平大大低于外资银行，其员工数远超过国外竞争对手，其营业网点虽然星罗棋布，但效率低下，管理松散。如四大国有商业银行中情况较好的中国银行的从业人员是世界最大商业银行美国花旗银行的2.11倍，中国工商银行的员工数是日本第一劝业银行的28.06倍。而从分支机构数来看，中国工商银行、中国农业银行、中国银行和中国建设银行分别是日本第一劝业银行的99倍、142倍、34倍和91倍。但花旗银行的人均存款是国有商业银行的5倍。

中国银行业改革已成为举世瞩目的焦点，其解决与否与进度不仅关系到未来中国经济持续增长，而且还关系到中国、东亚甚至世界金融和经济的稳定。尽管目前不良资产比例较高，但从总体上看，由于经济的持续、稳定、高速增长，中国金融仍基本能够保持稳健和安全，如1997年至2001年消费物价指数年均增长0.3%，而1994年以来人民币对美元名义汇率升值5%，实际汇率升值44%，人民币币值的稳定有力地支持了金融业。而居民储蓄持续增加、外汇储备的迅速上升、外债管理的各项指标均远低于国际公认的警戒线等因素也有利于金融的稳定。任何片面偏激、夸大其词、甚至危言耸听的做法并非客观、科学之举。

因此，国有商业银行能否实现改革目标，降低不良资产比率，有效地防范和化解金融风险，一方面取决于能否有效制止国有商业银行不良贷款增长的趋势，另一方面，取决于经济能否保持一定的增长率，以及维持一定程度的通货膨胀率。可以说，国有商业银行改革成功与否不仅关系到经济增长等宏观经济目标，而且关系到每个普通百姓的切身利益。

四、建立全国性信用管理体系，加大对农村、农民的金融支持

近几年，信用一词被广泛使用，以至人们来不及对其真正的含义加以消化。从社会信用、商业信用到银行信用，它无所不包，也如此具有中国特色以至国外许多人无法理解所谓社会化信用管理体系的内涵、功能、目的与方法。

实际上，信用从根本上来将其实就是产权的一种体现，无论是作为社会活动中的人与人之间，还是商业活动中的消费者与商家之间、商业交易双方之间、投资者与融资者之间，都需要交易赖以依托的基矗因此，在全国范围内建立个人及企业资信管理系统显得十分急迫。这种资信管理体系应通过银行、税务、工商、法院等部门的有效配合来实现，严格区分公共信息与私人信息，分类管理。既要充分利用现有信息资源，又要严防公权对公民权利的侵犯，矫枉过正。

从某种意义上说，农村金融及中小企业融资难的问题从根本上来说就是信用不足的体现。农民与处于发展初期的中小企业具有同样特征，在经营活动中都缺乏必要的产权基础，如可供抵押的资产、良好的信用记录、具有实力的担保人等等，来为其融资提供必要的资信支持。农村的情况尤为特殊，由于各种原因，几十年来，农村事实上长期被隔离于现代金融体系之外，农村信用合作社也并未真正实现过其民营的性质。由于正式的国有金融体系向来存在严重的金融抑制，一方面，农村大量居民储蓄通过邮政储蓄、国有商业银行等流向非农村地区，支持非农业发展，加剧了农业的资本匮乏，扩大了农村地区的资本缺口，制约着农业发展，扩大了贫富差距和城乡差距；另一方面，农村尤其是沿海地区的非正式金融活动十分活跃，私人借贷行为普遍。

随着农业逐步向社会化大生产过渡，农业需要越来越多的金融服务，为其生产、销售、服务的社会化和集约化提供资本支持。随着农民收入的逐步增加，参与市场经济的生产、生活活动更加频繁，对金融服务的需求也与日俱增。而随着对农村基础设施、教育等投入的增加，建立适应于不同地区不同需求特点的农村金融服务体系已经十分迫切。当务之急就是针对农村经济和社会生活特点，恢复农村信用合作社的民营本质，吸收农民自愿参加；同时，改革邮政储蓄、国有商业银行等从农村汲取储蓄资金，对农村信贷支持不足的做法；改进农村小额信贷服务的范围和方式；建立以农户为单位的农村信用管理体系，加强农户信用信息的交流和管理，加强和改善对农业、农民的金融服务。

五、建立多元化、区域性金融体系，吸收民间资本参与金融机构，改善对中小企业的金融服务

由于民营金融机构发展受到种种限制，融资难成为制约中小企业和地方经济发展的瓶颈之一，一些地方县域金融体系甚至完全瘫痪。随着国有商业银行的收缩，撤并县级网点，其退出的地盘将会被民营商业银行等民营金融机构所替代，客观上将为地方商业性金融机构、合作性金融机构和混合性金融机构的发展创造条件，县域金融体系将得以重建；并促进股份制商业银行、城市商业银行的进一步改革；逐步形成地区性金融机构和地区性金融市场，地区性金融产品也将应运而生。这不仅有助于解决目前中小企业融资难的问题，而且将打破以往国内金融市场中国有资本大一统的格局，形成各具特色、多元化的地区性金融市场体系，导致中国金融体制的根本性变革。

然而，大多数股份制商业银行仍由政府或国有企业筹建和控股，存在明显的旧体制特征。其上市重组应以产权结构合理和有效的公司治理为目标，不能重蹈某些国企改制不转制、“圈钱”不赚钱的覆辙。而100家城市商业银行大多产权不明晰、治理结构不健全，与当地政府关系过分密切。只有通过商业化、公司化乃至民营化的改革，才能使之成为真正的金融企业。

在我国加入WTO后，开放本土的民间资本投资金融机构在理论上已不再成为问题。根据2001年12月国家计委《关于促进和引导民间投资的若干意见》和同年国务院办公厅转发国家计委《"十五"期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，“凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均应鼓励和允许民间投资进入”，国有经济比重较高的金融、保险等行业也将逐步放宽对非国有经济的准入限制，扩大对外开放，使其与国有经济享有同等待遇，在更广泛的领域参与金融业的发展。资本充足率较高的民营金融机构往往可能提供质量更高的服务，而且民营中小金融机构对当地情况及借贷人资信状况较为熟悉，能以较低的信息成本维护资金运行的安全。目前已有8家城市商业银行、6家证券公司、4家信托投资公司、1家金融租赁公司和1家财务公司共20家地方金融机构公开向国内外投资者开放，吸收符合条件的中资企业，包括民营企业及个人投资者投资入股，参与管理组织再造。

近年来，中小企业已占全国企业总数的99%，提供了75%的就业岗位，对GDP的贡献率超过60%。而那些多种所有制结构业已形成的地区，如浙江、江苏、广东等省的GDP增长都超过了10%，成为全国经济增长的龙头。这些地区民营中小企业的发展不仅提高了经济增长速度，还解决了近年来困扰的城市失业、农村经济增长缓慢、需求不足、贫富差距过大等问题。可见，全面检查和消除对民营中小企业的歧视政策，加大促进民间投资的政策，改善政府对中小企业服务，意义重大。

由于中小企业处于发展初期，资金成为其发展的瓶颈。推动中小企业发展，就必须改善融资环境，建立中小企业的信用管理体系，统一、规范财务管理制度，提供信用评级及信用担保等服务。同时，吸收民间资本参与金融机构、中介机构的组建，打破国有资本对金融服务的垄断，消除国有商业银行贷款过分向国有大中型企业倾斜的现象。建立适应于中小企业发展特点的金融体系。通过非国有控股的股份制商业银行，从根本上消除体制性缺陷，基本实现市场化运作，消除国有金融体制内生的金融风险。

六、消除资本市场非均衡发展及结构性分割等缺陷，完善市场制度，规范市场行为

1992至2002年，各类企业从股票市场累计筹资8000多亿元，而向金融机构借款却增加了8.6万亿元。高度依赖银行信贷的状况并未根本改变，而且企业治理绩效也无根本改善，因此新的不良资产仍可能继续形成。

近两年，由于上市公司经营业绩不佳，实施国有股减持，银行查处违规资金及处罚操纵市场行为等因素的影响，股票市场一直低迷不振。2003年才略有起色，但这并不能掩盖其结构性缺陷，更不能消除其长期的负面影响。这些缺陷表现为股票市场与债券市场发展不平衡导致的企业股权式融资偏好、治理绩效低下、股票市场畸型发展等问题，股票市场内部国有股法人股与流通股之间的结构性分割导致的企业治理结构缺陷、资本市场功能扭曲、投机过度等问题，以及政府在资本市场中的定位失当与市场监管中的失误等。

其中，国有股减持与股权全流通最为关键和复杂，因为它不仅关系到上市公司治理结构、市场制度能否完善，而且也是资本市场其它诸多问题的症结，涉及到上市公司、投资者、地方政府与中央政府等多方面的利益。它历经2001年之变后，显得尤为敏感，但也启发了市场智慧，形成了一些初步经验教训。虽在短期内不一定适于再次实施全流通，但树立系统化的动态思维，从市场经济体制的规范到国有资产管理体制改革，从国有企业的改革到社会保障体制的完善，从上市公司治理结构的规范到中央地方政府关系的协调等全面审视股票全流通决策，从国民经济增长、社会发展，而不仅仅从股票市场本身来考虑。上一次减持国有股的实践失败了，但各种讨论所激发的民智则应予以总结，各种集中民意的讨论方式则应予以延续。股票市场的规范恐怕与中国其它经济改革领域一样，需依照循序渐进的原则，先易后难，既要逐步解决各种历史遗留问题，又要通过发展来寻求解决问题的根本出路。当前，应将重点放在促进上市公司改进经营业绩，加强市场监管，放松某些行政管制上面。

随着一系列金融管制的放开，债券市场中包括金融机构债券和公司债券在内的融资工具将渐成资本市场热点。2003年，预计共发行700亿元人民币左右的企业债券，其发展速度大有超过股票之势。越来越多的企业开始意识到债券作为准资本的优势，恢复融资方式的理性选择，建立企业在资本市场中的信用意识和良好形象。事实上，美国等发达资本市场中，许多企业甚至通过在债券市场发行短期债券来募集短期资金，美国企业的60%短期债务性融资是通过发行短期债券来实现的。无论从资本市场的均衡发展，消除结构不均衡的角度；还是从完善企业资本结构，规范治理行为，丰富投资工具等方面来看；毋容质疑，债券市场尤其是公司债券在未来中国资本市场中都将面临更大的发展机遇，但急需从债券市场的发行、交易制度、品种、利率确定、信用评级等方面加以改进，而不仅仅是重复股票市场和以往债券市场发展中圈钱的故事。