解决政府融资平台债务问题之浅见

【前言】解决政府融资平台债务问题之浅见由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。更通俗地解释，则是指一种由地方政府设立的融资工具，它以土地等国有资源和资产作为抵押，以地方政府隐性担保的方式...

中图分类号：F812 文献标识：A 文章编号：1009-4202(2011)07-000-03

摘 要 本文通过政府融资平台的起步探索、推广融合、高速发展三个阶段，深入地理解了产生债务问题的根源：一是机制不健全，二是发展数量增长过快，并分析了产生这些问题的具体原因，认识到了解决政府融资平台债务问题的严重性，并提出了相应的解决办法。

关键词 政府融资平台 债务风险 短存长贷 短借长投

如何解决地方政府融资平台债务问题，如今已成为社会各界普遍关切、众多媒体共同关注的热门话题。虽然仁者见仁，智者见智，众说纷纭，莫衷一是，但万变不离其宗，既不可大惊小怪，也不能掉以轻心。这是前进中的问题，也是风险可控的问题，应把握规律，对症下药，综合诊治。

一、正确理解地方政府融资平台债务问题

地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。更通俗地解释，则是指一种由地方政府设立的融资工具，它以土地等国有资源和资产作为抵押，以地方政府隐性担保的方式，达到向银行借贷实现融资的目的。

其形成的背景可以追溯到1994年。当时，我国实行了分税制改革，核心内容是重新划分中央与地方的税收比例分成，最终的税收比例形成了7：3的格局，最大限度地增强了中央的宏观调控能力，拥有了强大的整合国家资源的能力，使国家的经济总量有了很大提高。但也同样存在着一定的问题，分税制之前，地方政府拥有比较强大的财政能力，因此在解决地方问题上，拥有现实的执行能力。分税制改革的初衷就是最大限度的增强中央的经济财力，然后中央根据全国和地方的实际情况进行统筹安排，从而尽量避免地方的局部短视行为。这个初衷是很好的，但由于一些客观原因，一方面是财权层层上收，财权重心上移。另一方面事权层层下放，重心下移。由此导致地方政府，尤其是基层政府财力紧张。地方政府隐性的债务不断增长。同时1994年《预算法》规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在这种情况下，为了促进地方政府的发展，推进城市化建设，一些地方政府进行了投融资体系的创新和探索，将原来财政拨款的项目拿到银行贷款融资，解决地方政府财政不足问题。

从政府融资平台的发展历程来看，大体分以下三个阶段：第一，起步探索阶段。1992至1997年，上海组建了投资开发总公司，在全国率先成立投融资平台。第二阶段是推广融合阶段。1998年至2008年，1998年，国家开发银行签订采取以项目打捆，政府指定融资平台为统借统还借款法人的模式，与安徽芜湖签订了第一单城市基础设施项目贷款。2002年以后，重庆市政府建立了投融资公司，也得到了国家开发银行的支持和世界银行的肯定。于是，各地开始纷纷效仿成立地方政府投融资平台。第三阶段高速发展的阶段。2009年，由于实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，地方政府的投融资平台作用凸显出来了。2009年3月中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。由此，在2009年信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台是其中最为活跃、最为引人注目的融资主体。

据中国人民银行今年6月1日的《2010中国区域金融运行报告》指出,2008年以来,地方政府融资平台在加强基础设施建设和应对国际金融危机中发挥了积极的作用。地方政府通过平台贷款方式筹集资金,对弥补基础设施建设资金缺口,有效扩大内需,促进经济平稳较快发展发挥了重要作用。

可以说，地方政府融资平台是近年来我国应对危机过程中最为活跃的融资主体，有着积极正面的效果，同时也留下一些隐患。但是不能因此而全盘否定地方投融资平台的作用。可以说，在中国推进城市化的进程中，地方政府通过地方投融资平台进行融资，有其内在的必然性。

截至2010年年末,全国共有地方政府融资平台1万余家,较2008年年末增长25%以上,其中,县级(含县级市)平台约占70%。

当前，中国地方政府融资平台呈现五大特点：东部地区平台个数较多,中部、西部地区县级平台占比较高；平台贷款增速稳步回落，公益性项目贷款平稳收缩；贷款方式以抵、质押为主，5年期以上贷款占比超过50%；贷款主要投向公路与市政基础设施；平台贷款在人民币各项贷款中占比不超过30%。

然而，一方面，由于地方政府融资平台数量增长过快,贷款规模迅速扩张,相关运营问题逐步出现，潜在风险应运而生。另一方面，由于平台贷款普遍额度大、期限长,用途监督存在一定困难,信用风险仍需予以关注。另外,部分平台运作机制不健全,缺乏可持续发展能力,自身风险也不容忽视。

为有效防范和化解地方政府融资平台的债务风险，在过去的两年多来，从国务院到中国人民银行、证监会、保监会、财政部等，就如何改变地方政府融资平台以银行贷款为主的融资格局,有效发挥市场对地方政府举债的监督约束,促进提高地方预算管理的规范性和透明度,最大限度地降低地方政府融资风险等，纷纷发出警告，及时提出要求，相继出台举措，并取得了阶段性成果。

二、科学分析地方政府融资平台债务问题

早在2009年，受4万亿经济刺激计划的推动，地方政府融资平台展开了轰轰烈烈的融资运动。据央行2009年第四季度披露的数据，全国3800多家地方融资机构，管理总资产8万亿元，地方政府的负债已达5万亿元。

当年国家财政部发行了2000亿地方债，但对于地方融资需求来说，还只是杯水车薪，需要融资平台来配套。由此产生债务问题而蕴藏的风险也随之而来：

一是实收资本不实，资产负债率过高。一方面，地方政府投融资平台存在资本金不实，以及抽逃资本金的现象。另一方面，地方融资平台本身不是金融机构，可以避开有关金融监管当局的监管，但由于有地方财力、土地、信用做后盾，还是比较容易通过发债来获取公众资金，或通过担保获取银行资金，致使资产负债率过高。

二是平台的治理结构不健全、对外担保占净资产比例较高。一些地方政府投融资平台的法人治理结构不健全，缺乏严格的管理规范，在投融资的过程中往往容易发生重大的失误。同时，有些平台承担如招商引资等任务，为完成指标在引资时承诺较多，在引进企业前期建设中，为其贷款提供担保，承担了这些企业的经营风险。

三是部分项目效率不高、偿债责任主体不明确。政府融资平台大多既承担了融资功能，又承担了投资和经营功能。一些地方政府为增强地方融资平台的融资能力，不仅把土地作为资本金，而且还将大量道路、桥梁以及公园等公益性资产注入地方融资平台。通过地方政府融资平台的很多建设项目不仅效率低，而且资金需求量大、投资回报率低、信贷风险高，完全依赖地方财政收入偿还。即使对经营性项目，不少是配合招商引资，缺乏严格科学的项目论证，容易造成资金使用上的浪费，导致平台的效率低下，投入产出效率过低。加之平台普遍资产不实或质量不高，缺乏自身盈利能力，大部分偿还债务依赖“借新还旧”。此外，部分平台债务偿还的主体和投资失误的责任主体不是十分的明确，一旦还款平台发生困难，地方政府会不会出面偿债，也不是肯定。再加上一些平台公司项目过多，地方政府的担保或承诺往往是重复运用，因此对地方平台的担保和承诺实际上是有名无实，一旦平台还贷发生困难，地方政府有没有能力替平台还债也存在变数。

四是多头贷款、相互挪用。由于城市基础设施项目建设一般所需要的资金比较大，因此地方政府往往需要从多家银行分别贷款。有一些平台把分别借来的贷款放在一个统一的资金池里，再根据不同项目进度的情况，随时再提取。如此一来，虽然方便了平台自己的资金使用，但却给贷款银行带来了大的风险。贷款银行既无法对贷款资金的使用进行有效的监控，也无法防范信贷资金被挪用的风险，更无法追踪贷款的去向。

五是融资平台短借长投。平台短借长投，通过不断的短期贷款来进行长期项目的投资，就容易出现期限错位。尤其值得注意的是，地方政府投融资平台的风险还表现为很强的系统性风险。一旦宏观经济走势发生重大变化，地方政府投融资平台蕴藏的风险，以及地方财政、面临的风险都会暴露出来。

究其原因，地方政府投融资平台的产生和发展有一定的客观必然性。也是投融资体制创新的一种尝试，其风险的形成是多种因素产生的综合结果。

一是长期以来，中央和地方的分税制使得地方的财权和事权不匹配，这是地方政府融资平台出现的根源。1994年财税体制改革之后，税收大头归中央，小头归地方政府，地方政府事权多，财权少。这对于掌握大量财权的省级政府还好一点，而对于财权少的县一级政府，缺钱的地方就更多。这从地方政府融资平台超过50%在县一级，风险敞口也压在县一级政府可见一斑。

二是商业银行的短存长贷。起初地方政府投融资平台的贷款主要来自于开发银行，但伴随2009年以来各家商业银行的蜂拥而至，这一现状发生了深刻的变化。由于地方政府平台贷款一般由地方财政担保，即使没有担保，因为是政府的项目，商业银行还是愿意贷款给地方政府平台。地方政府投融资平台从事的基础设施建设周期比较长，大多是中长期的贷款。原来开发银行属于政策性银行的时候，它拥有比较稳定的长期的资金来源，资金贷款的期限相对比较固定。后来商业银行涌入后，信贷风险就容易出现期限的错位。

三是平台资产质量及其职能原因。最初地方政府投融资平台主要是基础建设项目集中一些。后来发现从银行贷款可以做地方政府想做的许多事情，一些本来可以由民营企业去做的事情也统统由地方平台来包办代替了。地方政府财力有限，导致平台的资本金不足，平台自身的抗风险能力有所降低。再加上一些地方政府的投融资平台的治理结构不健全，管理水平、经营水平都有一定的局限，所以导致这个平台的风险不断的聚集。

好在从中央到地方已经早已认识到这个问题，随着各地区地方政府融资平台清理规范工作的有效推进，2010年地方政府融资平台贷款持续高增态势有所缓解。与上年末相比，2010年年末多个省市地方政府融资平台贷款增速回落明显，由50%以上降至20%以下。

此外，金融机构对地方政府融资平台贷款的风险管理政策从原先过度依赖地方政府信用逐步向落实抵、质押担保措施转移。当前对地方政府融资平台发放的贷款以抵、质押方式为主，采取信用方式发放的贷款占比有所下降。约五成以上地方政府融资平台贷款投向公路与市政基础设施。部分省份地方政府昔日靠卖地贷款拉高GDP、融资平台贷款向土地储备集中的情况有所缓解。

三、全力解决地方政府融资平台债务问题

去年6月，国务院了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,进一步要求银监会等部委针对地方政府融资平台的风险进行排查。银监会随后开展对地方政府融资平台授信业务的专项现场检查，督促银行业金融机构按现金流覆盖（现金流覆盖率=当期可偿债现金流/当期还债责任）情况对平台贷款进行准确分类（即：对于地方融资平台贷款要按照现金流覆盖比例将贷款划分为全覆盖、基本覆盖、半覆盖和基本无覆盖四类）。

时至今日，清查的最终结果是地方融资平台梳理工作已经基本完成，落实好国务院“清账目、理职能、重管理、止违规”的四项措施，初见成效。从目前的总体情况来看，我国主要银行的地方融资平台现金覆盖情况较好，实现全覆盖和基本覆盖的贷款比例均在六成以上。

据悉，工商银行地方融资平台贷款余额为5151亿元，63%的项目产生现金流可以全部或基本覆盖贷款。工行地方融资平台贷款不良率0.3%，约19.3亿元。农业银行方面也表示，地方融资平台贷款主要投放于长三角、珠三角以及环渤海等经济发达的地区，其资产质量和风险抵补水平均优于该行平均水平，整体风险可控。不过，与工、农两行相比，中、建、交三行已经明确提出有条件减少贷款或停贷。中国银行2010年的年报显示，2010年底地方政府融资平台贷款余额较年初减少，在整个贷款中的占比进一步下降。中国建设银行行长张建国称，2010年底建行地方融资平台贷款为5400亿元，并表示对县一级地方融资平台将停贷。交通银行副行长钱文挥在业绩会上透露，截至去年底，交行的地方融资平台贷款余额为1774亿元，不良率只有0.21%。今年将继续压缩总量，除保障性住房贷款外，停止向地方融资平台发放新贷款。

事实上，在中央清理整顿地方融资平台贷款的大背景下，地方政府融资会有所收缩，各商业银行在新增贷款控制方面，将减缓，甚至停止对地方融资平台的信贷审批，借新债还旧债将不可持续或难度加大。

有人提出，拷贝银行改革中成立资产管理公司承接坏账市场化处理的做法，来冲销政府融资平台的债务。这种做法，并非不是一种可能，但现在数万亿地方平台贷款的最大问题还是抵押、担保不完备。否则银监会也不至于紧盯着银行做了几个月的“解压还原”。从目前情况看，平台贷款多块资产反复抵押、抽逃资产反复贷款的手法屡见不鲜。其做法的可行性未充分论证，有关所谓的方案也未最终成行，一切还遥远无期。

在此情况下，坐着等不如站起行，我们仍需多策并举，多管齐下，进行一些尝试或探索：

首先要控制增量。今年4月银监会下发了《中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》，明确提出健全“名单制”管理系统，在银行总行及分支机构层面分别建立平台类客户和整改为一般公司类客户的“名单制”信息管理系统；更加严格信贷的准入条件，对于去年6月30日已经签订合同但目前没有完成全部放款过程的平台贷款，除了要满足国家各产业政策外，必须要满足平台公司财务状况健全、资产负债率不得高于80%等条件，才能继续放款。

其次首先要规范中央和地方事权和财权的关系。应该理清两级政府各自的事权和相应的财权，改变地方政府事权加大而财权上收的不合理状况，完善分税制度和转移支付制度。政府职能部门要充分发挥职能优势，大力支持组建小额贷款公司、信用担保公司，积极做好动产抵押和股权质押登记，筹措举办银企融资洽谈会，努力打造“民间资本投资平台”、“股权出质融资平台”、“动产抵押融资平台”、“信用担保融资平台”，帮助企业解决贷款难、融资难问题。一方面，针对中小企业的困境，采取减免税、补贴等手段减轻企业的经营负担，减少外部融资需求。另一方面，针对提供中小企业信贷的金融机构，通过增加财政贴息、加大奖励、风险补偿等措施，进一步调动其放贷积极性。

三是地方政府应对各自的融资平台进行集中的清理和规范。要通过清理来摸清家底，对一些有发展前景的融资项目，应该有意识地让更多的投融资主体来参与，既然是好的项目，那么民间资金的热情应该是高的，地方政府搭台后，就应该鼓励民间资金来参与，比如通过发行债券的方式使普通百姓来分享地方经济的成果，这样既减轻了地方政府的资金压力，又引导了社会资金的介入。对一些公益性的项目，地方政府就需承担更多的义务，用更多的财政资金来支持。同时，对融资平台的操作流程进行规范，杜绝打包获取信贷资金，实行项目管理制，确保银行信贷资金的投放符合监管部门的要求。

四是鼓励地方政府实行预算公开，编制政府财务报告体系，并置于人大和公众的监督之下，以便社会对其债务情况有全面的了解。要用市场的力量去约束地方政府的投资冲动，通过地方政府的规范运作，诚实守信，体现投资决策民主化、财务信息透明化、融资过程市场化、投资管理规范化，从而得到社会资金和银行资金的支持，避免政府利用公权力凌驾于市场规则之上。

五是合理定位地方政府投融资平台职能及投融资领域。规范地方政府平台的投融资行为，要合理定位。明确地方政府投融资平台的投融资领域，比如说基础设施的建设领域。凡是企业能做的事情，尽量让企业做。只有企业做不了、做不好的事情才应该由地方政府投融资平台来做。同时，加强对平台融资使用的监管，最大程度地防止和避免项目贷款的挪用。

六是充实实收资本、健全公司法人治理结构。对地方政府平台的资本金状况进行检查。把资本金不足、不实的平台限期做实。对于平台的资产负债率有个统一的规定，并且与地方财政的状况相挂钩，并健全公司法人治理结构，提高平台的经营管理水平，明确平台应当披露的信息范围，包括地方平台资本金状况和负债规模、承担建设项目的基本情况，以及项目贷款、担保与资金的使用情况等。

七是建立健全地方政府的债务管理体制。建立健全地方政府的债务管理体制，明确地方政府对平台的责任，确保地方政府对平台的债务集中管理，由地方财政部门统一掌管政府债务。同时，地方政府应建立与地方平台债务规范相适应的偿债基金，并制订地方平台债务偿还管理办法，规定相应的偿债程序。

八是“堵”、“疏”结合，统筹兼顾，尽可能地避免“一刀切”的做法。“一刀切”的做法，一方面的确是堵住了已不具备融资条件的地方政府再融资，但另一方面也卡住了一些资产负债情况良好、发展势头不错的城市融资需求。因此，在清理规范作为“堵”的基础上，更重要的是“疏”，包括“疏导地方建设资金需求，积极探索地方政府以市场化方式融资加强债务管理的制度安排”，“认真研究论证地方政府发行市政债券的筹资方式，改变地方政府融资平台以银行贷款为主的融资格局”等。