扩大国家赔偿范围的几点建议

【摘要】自 1995 年 1 月 1 日至今，《中华人民共和国国家赔偿法》已经颁布施行了十五个年头，2010 年 4 月 30 日出台了最新的修正案。该法旨在保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利促进国家机关依法行使职权。在现实中国家赔偿的发挥并不尽如人意有时甚至无法进入国家赔偿的程序轨道。其中一个决定性原因就在于其赔偿范围过于狭窄。

【关键词】赔偿范围；狭窄；归责原则；扩充

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)02-067-01

较之前硬性的赔偿范围相比，《国家赔偿法》修正案已经突破了一定的局限，这是值得肯定的。法律具有稳定性不能朝令夕改但法律却必须要与不断发展的社会相适应这个过程同样也不是一蹴而就的。

一、将行政合同违约行为纳入赔偿范围造成法律主体合法权益受损的不仅有侵权这种形式还有违约

违约来自民法领域的概念是指合同当事人完全没有履行合同或者履行合同义务不符合约定的行为。这看起来似乎是两个平等主体之间才产生的法律关系而实际上，“行政合同”已经越来越多的被运用到实际当中。所谓行政合同，顾名思义，是行政主体以实行行政管理为目的与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议。它与一半的行政行为不同，一般行政行为具有单方性强制性和无偿性，而行政合同行为则表现为目的上的行政性，前提上的合意性以及缔结上的法律性。可以说，它既不能划归为一般的行政行为也不同于普遍意义的合同行为。

行政合同的种类繁多随着社会大发展数量也越来越庞大近年来呈上升趋势。正因如此基于行政合同而产生的私权利损害的现象也越来越突出。合同的一方是公权力它更多的代表了公共利益。不像民法概念中合同一方当事人有一定的忍耐义务来促成合同的完成；行政机关有权利监督和指导合同的履行在的确有可能损害公共利益的情况下行政机关更有权单方面解除合同。笔者认为，既然行政合同也有合意性这一基本特征单方面违约就是有过错的行政相对人就有权要求赔偿。

然而，由于我国目前没有成熟的行政合同体制就导致了出现行政合同纠纷时救济上的空白。我国《行政复议法》虽然对一些行政合同行为提供了行政救济上的保障而法律救济却得不到保障。一些地方的法院对就行政合同为争议内容的案件也往往采取了不立案的态度。国家机关的违约行为应当被纳入国家赔偿的范围之内也必须要通过法律形式表现出来。同时，有学者指出：如果不存在解决行政契约纠纷的公法救济途径，将会助长“公法遁入私法”的趋势造成行政法意义上的行政契约理论窒息和萎缩。因此，希望《国家赔偿法》能尽快将国家机关的违约行为划入赔偿范围之内，统一不同地方对同一类型案件的做法保障相对人的合法权益不受侵害。

二、公共设施导致的损害纳入赔偿范围

2006年4月，广州遭遇了10年来最严重的水管爆裂，让600多家装饰材料商铺遭遇“无妄之灾”。然而很快的广州市政府的相关部门表示会给受害的商铺予以赔偿。广州市政府的这一做法不仅让这600多家商铺吃了定心丸，也获得了法学界的一片赞誉。这就是一个典型的“公共设施导致损害”而获得国家赔偿的案例。

公有公共设施是指由政府设置并管理的具有经济性的物质基础设施，即在社会经济发展中起基础作用的公共工程和公共设施，其涵盖广泛在人们的日常生活中占据重要角色。现实中，由于公共设置导致损害的事件不在少数。目前我国《国家赔偿法》并未将其划入赔偿范围之内。然而，我国也并非没有类似的规定根据我国最高法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第 16 条规定：“下列情形，适用民法通则第一百二十六条的规定，由所有人或者管理人承担赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外：

(1)道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的；

(2)堆放物品滚落、滑落或 者堆放物倒塌致人损害的；

(3)树木倾倒、折断或者果实坠落致人损害的。

前款第(一)项情形，因设计、施工缺陷造成损害的由所有人管理人和设计、施工者承担连带责任。”法院据此，将该类案件按照民事案件的程序和标准进行审理。然而在产权的认定上往往是受害人得到赔偿的障碍有的时候赔偿责任人也会喊冤。日本的《国家赔偿法》在此规定得十分明确，它的第2条第1款规定：“因为公路、河流或其他公共设施的建设或管理上的不当给他人造成损失的，国家或公共组织负责赔偿。”实践证明，日本《国家赔偿法》关于公共设施致人损害的赔偿规定是比较成功的。我国是以公有制为主体的社会主义国家，公有设施归国家所有，经营权或使用权外放国内公有设施与个人财产存在很明显的差别，如果不把其纳入国家赔偿制度中就会使公民法人的利益受损害找不到赔偿主体，特别是针对近年来“豆腐渣”工程、“塌桥事件”的发生，这就更应该把公有公共设施致害纳入国家赔偿的范围。这不仅能够督促国家机关在建造、管理公共设施上更加严谨，也能够更好地保障公众的利益。这点立法者并不是没有意识到， 而是有很多现实因素阻碍了将其纳入赔偿范围的进程，例如政府职能尚未转变完 善、国家财力有限等等。因此，像日本那样将公共设施导致损害纳入到《国家赔 偿法》的法条中，还需要各方面不懈的努力。

三、采用多元归责原则

笔者已经在前文中论述了单元归责原则在实践中的不足以及带来的问题，严重制约了国家赔偿的赔偿范围。因此，引入其他归责原则与违法归责原则并行已 是十分必要的。理论上看，行政诉讼不当然引出国家赔偿国家赔偿也不当然必经行政诉讼程序，所以二者的归责原则不必然完全重合。在其他国家，也并非单纯以违法归责原则作为唯一的归责原则，而是运用双重甚至多重的归责原则的方法。以美国为例，美国的《联邦侵权法》第1346 条规定，因以美国政府为被告的侵权责任是联邦政府的任何人员于其职务范围内“过失、不法行为或不行为”致人损害的赔偿责任从而美国国家赔偿实行的是过失原则和不法原则的二元归责原则。除此之外，法国、德国等发达国家也都采取了多元的规则方式。然而，由于各个国家国情不不同与经济发展差异，不能照搬或完全借鉴他国的样板。然而我国适合哪种归责原则呢？笔者认为，可以适用违法归责原则和过错归责原则。

过错责任原则主要是指行为人的行为无论故意或过失只要其存在缺陷造成了对方的损害即构成了承担赔偿责任的依据。在实践中，更加以损害事实作为判断是否赔偿的取决性因素，这不仅扩大了赔偿范围使得正当权益受到侵害的相对人得到应有的赔偿更能规范国家机关的行为，使其在行使国家权力的过程中更为谨慎，不仅要遵守法律做到有法可依更要树立国家形象防止一些个别机关，以“有法律依据”为由打球，损害公民合法利益。