分析民诉法修改对基层院民行检察工作的影响

一、抗诉作为民行检察多元化监督格局唯一中心的地位受到挑战

长期以来,抗诉是法律明文赋予民行检察的“刚性”权力,也是这次民诉法修改前法律明文规定的民行检察监督的唯一方式。在2010年7月召开的全国检察机关第二次民事行政检察工作会议上,检察长明确提出了着力构建以抗诉为中心的多元化监督格局。在此次修法前,提请抗诉工作一直是基层院民行检察部门的主要工作,甚至是一些地方基层院民行检察部门的唯一工作,具有举证轻重的重要地位,是民行检察唯一监督方式或者是民行检察多元化监督格局的唯一中心。

此次民诉法修改,给当事人向检察机关申请再审检察建议或者抗诉设置了一个前置程序,即必须先向法院申请再审,符合特定条件时才能到检察机关申请监督。这一前置程序,对检察机关的民事抗诉案件的办理产生了重要影响。因为民事检察抗诉工作的办案常规流程是,当事人申请、检察机关审查并作出是否监督决定,即检察机关一般都是依据当事人的申请来审查民事生效裁判是否应当监督,无当事人申请完全依职权自行发现而作出抗诉或者再审检察建议的案件几乎没有。理论上普遍认为,检察机关是国家法律监督机关,主要监督公权力是否依法行使,而民事权利是“私权利”,当事人可以自行处分,只要不损害国家利益、社会公共利益和第三人的合法权益;因此,只要无人申请或者说所有人均服从裁判,即使符合提出抗诉或者再审检察建议的条件,检察机关也不宜直接监督,除非裁判损害了国家利益、社会公共利益。在检察实践中,当事人提出申请通常也是检察机关提出抗诉或者再审检察建议必不可少的前提条件。笔者认为,这样修改表面上似乎扩大了检察机关的权力,实际上是限制了检察机关的监督权,因为之前实践中当事人不服法院生效裁判可直接到检察机关申请监督,而现在则必须先向法院申请再审然后在符合条件时才可以到检察机关申请监督。这一修改,必将使再审案件数量进一步减少。从逻辑上讲,审得越多、出现错误的概率越小,一个民事案件经过法院一审、二审、再审等多次审理后,法院最终裁判出现明显错误的几率将很小。事实上,从今年1月1日修改后的民诉法实施以来,笔者所在的检察院受理的民事抗诉案件与往年相比已大为减少,案件受理数下降十分明显。

民事抗诉案件案源减少已成为民行检察监督面临的主要难题之一,传统的抗诉业务工作面临诸多困难。受办案数量急剧减少的影响,抗诉工作在民行检察工作中的地位和权重正受到极大挑战,将难以保住其民行检察多元化监督格局的唯一中心地位;若检察机关应对不当,抗诉工作甚至有可能丧失民行检察监督的中心地位。

就我国现行法律而言,赋予检察机关对民事诉讼活动进行法律监督的方式相对较少,具有强制力的“硬性”手段更少。修改后的民诉法,实际上也只规定了检察机关提出抗诉和检察建议这两种监督方式,基层检察院只能提请上级检察院抗诉或者向同级法院提出检察建议。新增的检察建议监督方式,民诉法并没有规定其任何“强制”效力,效果如何有待于实践检验,司法实践中法院对检察建议束之高阁、置之不理的现象并不鲜见。抗诉具有强制法院启动再审的效力,抗诉权仍然是检察机关民行检察部门最重要的权力之一。强化民行法律监督职能,就必须高度重视民事抗诉工作,使其不断发展和完善。就基层检察院民行检察部门而言,一方面要加强自身队伍建设、提高办案水平,办好每一起提请抗诉或者再审检察建议案件,把好案件质量关;另一方面要不断发展创新总结,为相关法律制度的修改完善提供宝贵的实践经验,尤其是要设法推动解决再审检察建议效力较为薄弱的问题。

二、民事执行监督将成为基层院民行检察工作的重要组成部分

在这次民诉法修改前的很长时间,很多地方的法院都不愿意接受检察机关对民事执行活动的监督,理由是没有法律明文规定。直到2011年3月10日最高人民法院、最高人民检察院联合下发《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》,决定在部分地方开展民事执行活动法律监督的试点工作,法院的态度才发生明显变化,逐渐接受检察机关的监督。

新民诉法明确将民事执行活动纳入到检察监督的范围。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定:“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”第二百三十五条规定:“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”法律明确授权,为民行检察对民事执行活动进行监督提供了直接依据。法院“执行乱、执行难”问题,是实践中长期存在的一大诟病,社会普遍要求对法院的执行活动加强监督,立法部门这次修法就是回应社会的这种呼声,探索通过检察机关的法律监督来破解该难题。有社会需求、有法律根据,基层院办理的民事执行活动案件将会呈增长趋势,民事执行检察监督将成为基层院民行部门的一大主要业务。

三、程序监督、调解监督将成为基层院民行检察工作的重要组成部分

新民诉法第二百零八条第三款规定:“各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。”该条文是民行检察部门对法院民事诉讼活动程序监督的直接依据,也是修改后的民诉法新赋予检察机关的权力,是一项新型业务。程序监督将原来民行检察监督由单纯的对生效裁判的事后监督,发展到对诉讼活动过程进行事中监督、过程监督。据此,检察机关可以及时对正在进行当中的民事诉讼活动的违法行为及时监督、及时要求法院纠正,具有重要意义。开展好该项工作,一方面可以扩大民行检察的影响和地位,一方面可以节约司法资源、维护公平正义。

新民诉法第二百零八条第一款规定:“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书 损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。”该条第二款规定:“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”按照以上条文规定,检察机关可以对损害国家利益、社会公共利益的调解书进行监督,但由于国家利益和社会公共利益难以界定,实践中可能发生争议。