《旅游法》的实施与新疆旅游业的规范与发展

摘 要：《旅游法》于2013年10月1日施行，依据这部规范，旅游业主管机关将“重典治乱”，对群众反映强烈的“旅游安全”、“破坏生态”、“旅游规划”等问题进行统一说明，并授权行政机关：可通过吊照、停业、整顿等强制手段管制市场。因此《旅游法》的实施将决定新疆旅游的管理模式以及行业未来的走向。

关键词：旅游法;新疆旅游业;规范与发展

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）34-0134-02

《旅游法》颁布实施后，面对新法，新疆旅游管理部门是否做好了“找抓手”、“求思变”、“创新章”进而“蹈厉奋发”、“大有可为”的准备;新疆旅游经营者是否找到了旅游业未来发展的契机从而“见机而作”、“及锋而行”;自治区决策咨询智库是否帮助政府评估了相关法律风险做到了“未雨绸缪”、“事先筹措”;立足新疆区情结合新规112个法律条文，《旅游法》对新疆旅游业做出了要求。

一、《旅游法》要求“以人为本”，强调“生命第一”

安全是旅游业的生命线。旅游安全问题就是自治区旅游管理工作中常抓、严抓的重点和难点。早在20世纪90年代自治区就有一批涉及旅游安全政策性文件的制定。1998年9月25日通过的《新疆维吾尔自治区旅游管理条例》（以下简称《管理条例》），第三章就专门规定了旅游经营者的重要职责以及旅游安全问题的处理办法，这在旅游安全立法方面走在了全国的前列。2012年，《管理条例》全面修正并更名为《新疆维吾尔自治区旅游条例》，其中第四章以“经营和管理”为主题，第38条明确规定了经营者的旅游安全责任制度。

《旅游法》的颁布实施，明确了全国范围内各地区关于旅游经营者的法律规定。该法第12条明确规定，旅游者人身、财产安全遇有危险时，有请求救助和保护的权利，人身、财产受到侵害的，有依法获得赔偿的权利。第56条规定，旅游管理部门将根据旅游活动的风险程度，对高风险旅游项目的经营者实施责任保险制度。这两条再次强调了“以人为本”、“安全第一”的旅游行业的黄金法则。需要注意的是，《旅游法》对旅游业特别是旅游企业在安全方面的规范性要求是方向性的、原则性的。例如第56条原则地规定了旅游责任保险制度。但什么样的旅游项目属于高风险项目、什么样的项目需要购买责任保险、责任保险费率的核算以多大范围的样本为基数以及责任保险费用将如何分担等内容，则语焉不详。这是立法者为地方政府依据区情处理当地事务留下的法律空白，需地方人大和政府结合《保险法》第65条（责任保险制度）的内容对新规第56条进行解释说明。根据旅游部门的统计，目前新疆旅游安全的事故主要多发于“自助系列”、“拓展系列”的旅游项目[1]。类似事故的发生和企业旅游产品开发的风险管控能力以及政府管理部门风险意识不足密切相关，以上问题均需被纳入立法思考的范畴之中。自治区相关部门应当做好提升法律管理水平、强化生命风险管控意识的前期工作;需要借助“新法”除“顽症”，将新疆旅游的生命安全问题化解在萌芽状态，让广大普通旅游者在享受新疆美景的同时，真正实现心安、身安、平安。

二、《旅游法》要求“可持续”，强调“生态安全”

没有生态安全，再优质的生态环境也不能实现可持续开发。《旅游法》颁布后，立法者多次阐述在制定过程中的一贯思想是“生态”与“人本”。该法第19条和第42条第3款都强调了环境保护生态文明在旅游开发过程中的重要地位。重视生态安全，真正走生态旅游的发展路线，也才能确保新疆自然环境自身的安全和健康。结合《旅游法》，针对新疆旅游的“生态安全”问题应当认识到：

第一，坚持“生态安全”有助于促进新疆旅游业的良性发展。旅游环境既包括自然环境，也包括人文环境。介于新疆旅游对自然环境较高的依存度，加强新疆生态安全法制宣传是贯彻可持续发展原则的有力措施之一，是提高公众环境法律意识的必然要求，也是新疆旅游业未来发展壮大的必然选择[2]。只有当旅游开发者、旅游经营者、旅游者都清楚地认识到他们的活动对生态的影响力的时候，整个旅游产业才会真正走上“生态”的道路[3]。

第二，坚持“生态安全”有助于促进新疆绿色旅游、生态旅游产业链升级。生态安全体现的一个重要理念就是旅游与生态环境的协调发展。将该理念注入到旅游产业中，会大大促进旅游产业的良性循环，促进该产业各个环节的合理、有序发展，因为这也是生态旅游所倡导的价值体现。

第三，坚持“生态安全”有利于大美新疆目标构建与达成。大美新疆需要统筹解决好新疆环境保护与旅游开发的协调发展关系、需要解决好人民群众日益增长的旅游文化需求和有限自然资源的关系。新疆自然资源丰富，自然风景独特，发展旅游业有得天独厚的资源优势。面对上天对新疆人的恩赐，当代人有责任将这一块资源留给子孙后代。加强保护生态环境、利用丰富旅游资源、打造大美新疆不仅是自治区党委为新疆旅游定下的基调，也将成为旅游部门工作的主题。

三、《旅游法》要求“全面协调”，强调“系统规划”

新规17条至25条专章规定了旅游业的“规划和促进”。其中第19条特别强调了旅游发展规划应当与土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划以及其他自然资源和文物等人文资源的保护和利用规划相衔接的指导原则。从实际情况来看，新疆的旅游产业呈现出可开发资源类型多、品质高，但系统管理不足、旅游产品精细化程度较低等特点。依照《旅游法》、《新疆维吾尔自治区旅游规划管理办法（试行）》、《自治区旅游业发展第十一个五年规划》和《新疆旅游业发展三年行动计划（2013―2015年）》的要求，迫切需要解决以下难题：

第一，针对新疆旅游的“产品”，规划需进一步强调旅游资源开发的深度。目前新疆旅游产品资源开发尚处于初级阶段，在规划实施和招商引资中偏重基础设施和风景区的接待设施建设，较早开发的产品形象老化，缺乏特色，景区建筑与自然景观不协调，一些旅游产品商品化、庸俗化甚至束缚了本土文化的发展，旅游吸引力呈下降趋势[4]。据新疆财经大学2009年统计分析显示，57%的游客最希望在新疆欣赏到的是观赏民族歌舞。新疆的确存在大量独具特色的民间歌舞艺术，在政府的牵头保护下逐步找到了市场化运作模式，如和田、喀什、伊犁等地建立了木卡姆艺术中心。然而，独具特色的歌舞产品并不多，对传统歌舞艺术的保护和挖掘相对滞后，歌舞产品的推广及品牌的打造还需继续深入[5]。

第二，针对新疆旅游的“效益”，规划需进一步强调旅游产业盈利创收问题。开发效益较低、旅游资源优势与经济优势不对称、旅游推广缺乏有效的营销方式等问题一直都是新疆旅游需要解决的问题。目前新疆的旅游增加值占本地区GDP的比重8%左右，规划应当解决全区营销策略和旅游附加值的问题[6]。

依照2012年《新疆旅游资源开发规划》的要求，结合《旅游法》以及自治区的政策性文件，新疆旅游规划需要做到“三原则”：

第一，政策法规系统性原则。《旅游法》的颁布实施将会为全区旅游业带来发展的契机，而如何用好这部法律，如何梳理好上下位法、部门法之间的系统关系，是自治区行政管理部门必须回答的重要问题。区法制办应当依据《立法法》的原则，积极搜索全国、全区范围内的相关法律文件，对其进行“废旧更新”、“系统协调”，从而确保自治区旅游规划能够合法、合规、合时、合宜。

第二，市场导向原则。市场导向要求根据新疆旅游资源的特色，寻求资源条件与市场需求之间的最佳结合点，开发出具有强大吸引力和高附加值的旅游产品。从近6年来新疆的旅游客源市场结构来看，国内游客特别是周边省份的游客目前仍占多数，仅以2008年为例，国内游客占到所有游客总数的98.3%，消费占比达95.4%[7]。新疆旅游业的国际影响力有待提升。值得关注的是，自2013年初开始，新疆旅游部门已加大了对外宣传的力度，在旅游节的策划与推广方面加大投入，官方网站也经过全新设计。据自治区统计局的数据，从2013年前7个月的数据来看，国外游客同比增长11.84%，创汇收入同比增长10.39%[8]。

第三，重点开发原则。新疆旅游资源的深度开发必须有重点、有步骤地采取阶梯式开发模式，依照《自治区旅游业发展第十一个五年规划》的要求，今后三年新疆要继续以“四大名牌景区、五大重点旅游区、六大特色产品系列、十二大优秀旅游城市”为重点，走旅游精品之路[9]。

《旅游法》的出台为自治区旅游业的发展提供了新的契机，在借助新规为抓手要求全行业不断“精雕细作”、“去粗取精”的过程中，应当“借势成机”、“达成共识”，利用法律制度去“规范”、运用专家智囊去“谋划”，推动全区上下掀起一场“绿色革命”。

参考文献：

[1]赵万杰.新疆旅游安全研究初探[J].新疆教育学院学报，2009（4）.

[2]陶晶.对新疆生态旅游可持续发展的思考[J].新疆财经学院学报，2007（2）.

[3]徐国强，李芝灵，等.新疆生态旅游现状浅析[J].新疆师范大学学报：自然科学版，2006（3）.

[4]王冬萍.新疆特色旅游产品消费行为分异研究[J].干旱区地理，2008（5）.

[5]由亚男，刘红阳.新疆旅游产品市场需求潜力分析――基于新疆游客的市场问卷调查[J].新疆财经，2010（2）.

[6]破“七”追“八”新疆旅游业向战略性支柱产业迈进[EB/OL].鄂尔多斯新闻网，（2013-03-17）[2014-07-28]..

[7]自治区旅游厅：年全区旅游接待情况[EB/OL].[2014-07-30].

http：///gov/front.do？method=view&i

d=10658.

[8]自治区政策法规处.2013年1-7月入境旅游统计信息？[EB/

OL].新疆旅游官方网，[2014-07-30].http：///gov/front.do？method=view&id=27369.

[9]自治区旅游厅.自治区旅游业发展第十一个五年规划[EB/OL].新疆旅游官方网，[2014-07-30].http：///gov/front.do？method=view&id=10577.

收稿日期：2014-10-20

作者简介：惠晓梅（1975-），女，陕西华县人，电大高级讲师，法律硕士，从事民事法律及社会热点问题研究。