现阶段基层国库资金风险特点探析

摘要：国库资金是国库部门管理的财政预算资金，国库资金风险则是指国库资金在营运过程中造成流失或损失的可能性。基层国库会计核算系统加入大额支付系统后，核算体系和核算方式发生了很大变化，国库资金风险呈现出了新的特点，这对基层央行提出了更新更高的风险防范要求。

关键词：国库资金；风险防范；会计核算

文章编号：1003―4625(2007)03―0053―02　中图分类号：F832．31　文献标识码：A

[收稿日期]2007-01

[作者简介]郭河彬(1967-)，男，河南虞城人，副行长，经济师。

国库资金是国库部门管理的财政预算资金，国库资金风险则是指国库资金在营运过程中造成流失或损失的可能性。基层国库会计核算系统加入大额支付系统后，核算体系和核算方式发生了很大变化，国库资金核算由过去单一的“行库往来”模式转变为现在的“同城票据交换”、“支付系统往来”和“国库内部往来”多渠道的核算模式，国库业务走到了资金结算的前台，国库资金风险呈现出了新的特点，这对基层央行提出了更新更高的风险防范要求。

一、现阶段国库资金风险的主要表现和根源

(一)制度设计风险

制度设计风险是指由于制度本身的缺陷或内控管理机制不健全而形成的国库资金风险。目前，国库业务正处在网络电算化的适应期，国库会计的核算方式、管理模式及业务操作手段还在继续不断地发生变革，但现行的制度办法已不能涵盖国库业务的全部内容，管理制度和操作规程的修改和制定仍显滞后，在制度上还存在缺陷与不足。岗位设置过于繁杂、不切实际，有相当部分的基层国库部门人员配置达不到这种规定要求，易造成交叉兼岗的现象，带来一定的风险隐患。

一是制度中严格的岗位设置在实际工作中可操作性不强。新颁布的《国库会计管理规定》对岗位分工提出了具体要求，规定各岗位可实行一人一岗、一人多岗或一岗多人，但其中六个岗位相互不能兼任，三个岗位不得参与会计账务处理。在实际工作中，即使按照“一人多岗，一岗多人”的要求设置岗位，会计核算和资金清算至少也需要8―10人的编制，再加上财政国库改革的不断深化、强制休假等因素的影响，国库会计核算对人员配备的要求更高。显然，基层国库部门现有编制是远远达不到要求的，特别是县支库业务萎缩，国库人员编制较少，业务核算普遍存在交叉兼岗现象，势必造成基层国库为完成日常核算工作任务而出现“一手清”现象，这将带来严重的资金风险隐患。二是整个国库核算业务的全过程在制度表现上存在缺失，没有完全涵盖。如对国库电算化操作方面缺乏明确统一的可操作性规定，存在规范运用国库业务信息技术的制度盲区。随着财政管理制度改革的深入以及财税和金融体制改革的深化，国库核算业务已经发生了重大变化，即便是修订后的《国家金库条例》也已经不能完全适应形势发展的要求。同时，电子计算机的广泛应用和网络建设的发展，国库运用电子化的程度越来越高，初步实现了核算程序统一化、会计处理自动化、信息管理网络化的目标，尤其是随着财、税、库、行横向联网工作的深入开展，国库的核算管理和信息管理远远超出了目前国库条例规定的范畴，亟待进行明确，并给予制度保障。

(二)应用程序风险

应用程序风险是指由于程序设计的不科学、不严谨而造成的不安全因素，导致国库资金流失的可能。同时，国库核算系统使用的网络平台是人民银行内联网，也存在一定的风险隐患。

一是国库会计核算应用系统本身数据库平台选择有缺陷，SQL Server和Sybase系统安全性本身就不高，系统访问控制不够严密，缺少对通信传输操作的控制，未能真正实现岗位互控。二是系统的内部控制功能不足。主要表现在系统对参数设置、科目属性、级次、比例等不能实现系统自动审核控制，仍需人工操作。三是计算机网络风险。基层计算机网络安全措施还比较薄弱，网络连接不畅，网络无备份，国库核算系统与内部局域网只实施了网段隔离而没有完全物理隔离情况下，其中任何一个漏洞遇到网络非法入侵被他人攻击，均会对系统造成毁灭性的打击或重要数据丢失。四是会计主管岗权限过大。会计主管可以通过添加新的操作员对所有的岗位进行操作，缺少相应制约机制，由此隐含较大的资金风险隐患。

(三)支付清算风险

随着财政国库管理体制改革的不断深入，推广实施国库集中收付制度、国库单一账户体系势在必行。财政支出采取直接支付和授权支付，人民银行在与银行进行资金清算时，必须严格按照“先支付、后清算”的原则进行，但面对数量众多的预算单位，数量巨大的支付行为以及预算单位多种多样的结算意图，国库无可避免地面临余额不足或商业银行头寸不足等支付风险问题。其次，各级预算收入在上划过程中因商业银行头寸不足或其他不可预见的因素，易使国库资金无法当日正常报解造成资金积压和延缓，容易形成国库资金的在途风险。

(四)操作规程风险

操作规程风险是指国库人员在业务处理中不严格或未能严格按照业务操作流程规程操作而使国库资金可能出现的风险。国库会计核算人员口令在操作人员之间相互告知，同时，还有一人身兼数职的现象；国库同城票据交换、内部往来、支付系统往来等新业务的出现，相关制度及业务管理方式已不能适应国库业务发展的需要，加上人员素质的原因，给国库业务带来新的风险隐患。

国库核算系统升级和加入大额支付系统后，国库出现了同城票据交换、内部往来、支付系统往来等原来没有的新业务，由于运行时间较短和培训方面学与做的矛盾不容易解决，一些国库人员对新的业务知识和新的业务制度还没有系统熟练的掌握，工作中难免会出现违规操作的现象，极易引发操作风险。主要体现在：一是操作失误引起的风险。如账务处理错误、操作失误引起系统崩溃或瘫痪等；二是制度执行不到位，有章不循，违反制度规定办理业务引起的风险等问题。

(五)监督检查风险

一是监督存在的风险。由于国库核算系统没有为事后监督和内部审计留有相应的接口，一些国库基础数据监督部门无法共享，致使国库监督时效性差。事后监督部门仅是依靠国库每日打印的凭证、报告进行隔天监督，缺乏对国库资金清算过程的实时监督，内部审计的监督更是鞭长莫及。二是国库部门的日常性检查不到位、不规范引起的风险。如检查不连续、不全面，检查时走过场，发现的问题又不重视处理等。

二、加强国库资金风险监控的重点

(一)国库资金风险控制

国库部门的资金包括财政预算资金、国库往来资金和内部资金三大部分。风险的控制也应该区别对待。对财政预算资金的控制重点应放在防止盗用、挪用财政预算资金上，防范的重点环节是账务记载和账务核对；国库往来资金的控制重点应集中在控制凭证审查和账务录入环节，特别防范因虚假凭证引发的资金风险；国库内部资金的控制重点应集中在加强审核和及

时清理暂付资金，控制挪用套取资金和违规挂账。对退库资金应严格审查，防止资金恶意盗取。

(二)国库会计电算化系统管理

人民银行总行在国库系统推广使用《国家金库会计核算系统(2．0版)》以来，经过多达39次补丁升级后，2．0系统已经成为一个相对成熟、技术稳定的计算机应用系统。但随着横向联网系统的增加，尤其大额实时支付系统的投入和使用，使国库资金可以直接通过支付系统进行资金汇划，核算系统的安全性不再独立和封闭，网络运行安全也变得更加复杂和难于控制。任何软硬件故障、任何因素都可能造成设备、系统、信息的破坏，最终导致业务系统异常或崩溃。因此，必须加强管理。

在运行环境方面要做到生产机和备用机同步启用，专人保管，不得进行任何无关操作。系统维护员不得修改源程序，不得更改账务数据；操作员要做好定期数据库备份和SYBASE备份，在业务处理过程中严禁进行数据恢复。系统操作管理要重点加强岗位制约，严防盗用他人口令密码进行非法操作。岗位设置上不相容岗位不得兼任，操作员不得违规操作、越权操作。个人密码严格保密并定期更换，坚持离机签退。每天打印系统运行日志，定期装订备查。

三、国库风险防范措施

(一)建立健全各项国库会计制度

科学、高效、稳健的内控制度体系是防范国库资金风险的基本条件。一是严格可靠的会计凭证制度。严格填制、审核会计凭证和外来凭证，核对各项凭证要素，不仅可以保证会计账簿的真实可靠，还可以检查各项经济业务是否真实、合法、正确。另外，严格的凭证传递及管理制度也是确保会计凭证制度落实的重要内容。二是全面准确的国库会计账簿登记制度。《国库会计管理规定》中涉及的12种登记簿，必须严格按照业务操作规程加以真实连续登记，特别要注意退库登记簿和重要事项登记簿的登记，这关系到会计信息的可靠程度。

(二)建立与国库清算业务发展相适应的集中核算体制

为适应国库直接参加现代银行支付系统清算资金的需要，建议建立国库会计集中核算体制，即将市县两级国库的国库会计数据集中到中心支库，在中心支库设立综合核算、资金清算专柜，按照辖属支库及中心支库本级设立明细核算网点。综合核算专柜设立会计主管、系统维护、综合员岗位，组织全辖国库会计综合核算，对预算收入进行分成、报解处理，维护核算系统参数，通过对明细核算网点数据录入过程和数据信息实时监控，开展业务指导。资金清算专柜设立会计主管、录入、复核岗位，办理支付、同城、查询、查复等国库资金往来业务。明细核算网点设立会计主管、录人、复核岗位，办理本网点国库预算收入、库款支拨、国债兑付业务数据录入等明细核算业务。

(三)合理设置人员岗位

对国库部门的岗位进行恰当设置，就是对不能兼容的岗位进行分工负责，不得由一人兼任。这就使得处理业务时互相制约，互相牵制。如明细记账岗、资金记账岗、复核岗、会计主管岗之间就不能互相兼任，记账员不得兼任同城票据交换和综合管理，不得担任对自身业务的检查工作；事后监督员不得参与前台业务处理等。

(四)规范有效的授权制度

国库部门的各岗位人员，均需根据管理权限，在会计主管的授权后才能处理核算业务；而且授权必须明确其职责范围与业务处理权限。特别强调的是会计主管必须是一名精通业务流程、熟悉国库会计制度、责任心强、政治可靠的国库工作人员。

(五)加强事后监督工作

建议在《全国国库会计核算系统》中增加事后监督系统的接口，设立事后监督日志，实行人机双重监督。事后监督人员应重点加强核对同城票据提出清单，国库内部往来报文清单、大额支付报文清单及原始凭证，严格审核二者的一致性。