税收调节初次分配的路径选择

摘要：近年来，我国居民收入分配差距呈现逐步扩大的趋势，对经济社会的发展极为不利。在造成我国收入分配差距过大的原因中，初次分配是主要原因。要充分发挥税收调节初次分配的作用，应对税收的职能重新定位，把以筹集财政收入为主的功能转向筹集财力与调节分配并重。

关键词：初次分配；税收制度；调节

中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2012）03-0045-03

一、当前我国税收在调节收入分配方面的主要问题

（一）间接税比例偏重，直接税比重偏小

从国外经验看，一国税制结构从流转税为主体模式转向流转税和所得税双主体模式，其经济条件为人均国内生产总值700美元左右。如日本转换时的人均GDP水平为789美元，美国为815美元，英国为717美元[1]。2010年我国人均GDP已达4 400多美元，但我国以增值税、营业税和消费税等间接税形式征收的税收仍占主体，间接税占全部税收的比重近七成，而直接税不到30%。特别是我国个人所得税在全部税收中所占比重明显偏低，2010年我国个人所得税仅相当于GDP总量的1%，占税收总收入的比重仅为6.6%，而2007年OECD成员国个人所得税占GDP和税收总收入的比重平均为9.4%和27.7%左右[2]。以间接税为主体的税制结构就市场经济发展不完善、经济发展水平还很低的发展中国家而言，对增加财政收入、提高效率有明显作用，但我国现行的准消费型增值税、不可扣除的消费税和营业税造成了政府在生产环节对部分GDP的多次征税，导致了初次分配领域政府生产税的过分增长。过去三十年间，我国财政收入年均增长近15%，而职工年均实际工资增长率仅为7.7%[3]，从而在一定程度上挤占了利润空间，影响了劳动报酬。有人计算如果7 000元用于消费，那么需缴纳的间接税最高可达3 918元[4]。

（二）总体税负偏重，结构不合理

世界银行的调查资料显示，一国宏观税负水平与该国人均GDP呈正相关关系，人均GDP在260美元以下的低收入国家最佳宏观税负为13%左右；人均GDP在750美元左右的国家，最佳宏观税负为20%左右；人均GDP在2 000美元以上的国家，最佳宏观税负为23%；人均GDP在10 000美元以上的国家，最佳宏观税负为30%[5]。2009年，我国政府财政收入为68 477亿元，但据中国社会科学院财政与贸易经济研究所的《中国财政政策报告2009/2010》的数据，2009年，包括一般预算收入、政府性基金收入、预算外收入、土地有偿出让收入、社保基金收入在内的全口径政府收入为10.8万亿元，占GDP的比重为32.2%。从单税种来看，我国增值税一般纳税人的标准税率为17%，和周边国家相比明显偏高，是新加坡和泰国的2.43倍，是越南、印度尼西亚、柬埔寨的1.7倍，是菲律宾的1.42倍[6]。对于我们这样一个发展中国家，税负显然超出了经济发展承受能力，也挤压了居民收入的分配。1996―2007年，在国民收入初次分配中，政府、企业和居民三者分配的比率由16.5∶16∶67.5调整为19.5∶22.6∶57.9，居民分配比率下降9.6个百分点，而政府和企业分配比例则分别上升了3个百分点和6.6个百分点[7]。

在总税负偏重的情况下，还存在区域、产业、行业间的税负结构不合理问题。在区域税负方面，由于我国实行以流转税为主体的税制结构，而生产销售企业主要位于大中城市和经济发达地区，这就出现了税收向生产地集中、税负向消费地转嫁的现象。再加上“总部经济”的发展，使所得税跨地区转移，导致税收与税源背离，东部地区以及中心城市成为税源的“富矿”，而广大的中部地区则成为税收“洼地”。如北京百元GDP含地方级税收收入达到16.9元，而全国平均水平仅为7.7元[8]。在产业税负方面，由于第三产业的主体税种为营业税，而其适用税率按行业不同分别为3%、5%和5%~20%三档税率，相比第二产业特别是中小企业而言税率已较高，还不能扣除实行全额计征、出现重复征税的部分，如租赁和商务服务业营业税税负已达30%以上[9]，抑制了就业容量大的第三产业发展。在行业税负方面，国有垄断行业获取了超过社会平均利润水平的盈利，目前对国企的税后利润征收不超过10%的国有资本收益金之外，没有利用其他财税手段加以调节，而且收取的收益金绝大部分还是用于该行业发展，未能真正惠及民生并使全体国民从中受益。

（三）不同税种均体现出收入差距逆向调节的现实

1. 增值税。增值税涵盖生活中大多数商品，当商品的需求弹性较低时，容易发生税负转嫁，作为需求方的社会公众要承担大部分税负。由于低收入阶层恩格尔系数比较高，其收入用于生活品的份额较大，而富裕阶层恩格尔系数比较低，其收入用于生活必需品的份额则较小。采用比例税率形式的增值税会使低收入阶层缴纳的税收占毛收入的比重高于高收入阶层，体现出税负的累退性。有研究表明：最低收入群体的增值税有效税率是15.11%，接近法定税率17%，而最高收入群体的增值税有效税率要比最低收入群体低7个百分点，只有8.1%[10]。

2. 消费税。税率设计不合理，征收范围过窄，对征税的大部分消费品既未按产品档次分别规定不同的税率，也未按照消费者的消费能力设计税率。同时，由于绝大多数应税消费品在生产环节征税，致使生产者采取生产环节定价低、流通领域定价高等办法避税。

3. 营业税。其不仅在一定程度上存在重复征税的问题，而且税负比增值税税负高，制造业和服务业在税收负担呈现出不公平性。同时，营业税具有流转税的普遍特点，易转嫁给消费者负担，具有相当的蒙蔽性。

4． 企业所得税。根据张阳的研究结果，我国企业所得税并不完全由资本承担，还有17%左右转嫁给劳动要素。由于资本要素大部分被高收入人群所持有，劳动要素大部分被低收入人群所持有，我国企业所得税制在收入分配方面不公平。

5． 个人所得税。个人所得税的税负“重”劳动、“轻”资本。据统计，2007年我国个人所得税总收入3 185亿元，工薪所得占55%，而来自财产租赁和转让所得的税收额不足个人所得税的1%，企事业单位承包、承租经营所得纳税额不足个人所得税的2%。

6. 财产税。其在国外很多发达国家一直占据重要的地位，如美国、加拿大财产税收入占地方政府税收收入达80%以上，但我国迄今为止并不存在真正意义上的财产税。2009年财产税收入只占税收总额的2.9%，处于近乎缺失的状态。

7.出口退税。我国出口商品的价格弹性约为-0.46[11]，较低的出口价格弹性导致相当一部分出口退税补贴了国外进口商。同时，出口退税鼓励出口，出口越多，外汇越多，外汇占款所增发的国内基础货币也就越多，就会导致日益严重的通货膨胀问题，从而引发物价上涨，居民收入下降。

（四）现行的税收征管手段调节贫富差距不力

税制设计的意图必须通过高水平的征管措施才能实现。由于我国收入支付信用化程度较低，无论是支付个人劳动报酬还是购买各种商品，大多是现金交易，无法取得收入凭证，给税源监控带来极大的困难。同时，由于政府各相关职能部门的信息化建设不同步、不接轨，形成分立、割裂的格局，使得大量灰色收入、隐性收入游离于税收调节之外。因为课税资料收集难，纳税人账制不健全，使得大量具有直接税性质的税种采用定率征收的方式进行征管。在个人所得税、印花税等税种的某些征收环节上，也存在这种情况，从而使得直接税成为间接税，起不到调节作用。

二、发挥税收调节初次分配格局的必要性

（一）初次分配是形成收入分配差距的根本原因

初次分配是在全社会各种微观单位内部分散进行的分配，在整个国民收入分配中，初次分配的数额要比二次分配大得多，涉及的面也广得多。初次分配中一旦出现重大的社会不公正，在政府再分配中将很难加以扭转。政府再分配受到利益集团的影响过大，再分配难以使劳动者受惠。从我国历年的收入情况来看，再分配的作用较小。如2007年，通过国民收入再分配，企业让渡4.2个百分点的收入份额给政府，居民让渡0.4个百分点的收入份额给政府[12]。初次分配可以深入到企业内部，在生产环节发挥作用。税收影响初次分配的作用表现在：税收结构的选择标志着纳税人税收负担的轻重和税源的分布，这直接影响各生产者的自我积累、自发发展的动力和活力。

（二）初次分配市场失灵需要税收来调节

在我国，由于社会主义市场经济体制还不完善，相当一部分初次分配差距并不是市场竞争、优胜劣汰的结果。从目前分配状况看，初次分配当中存在市场失灵的问题，主要表现在：一是土地、资源存在级差收入，被企业不合理的占有和使用。二是劳动工资被长期压低，特别是农民工和城市低收入阶层的收入水平过低。三是一些不合理的定价模式，既不利于资源的合理利用，也不利于收入差距的缩小。四是垄断企业获得了较高的超额利润，这些超额利润的绝大部分就以工资、薪金或福利的形式发放到行业的从业者手中，造成了行业内外收入差距大幅度提高。这些市场失灵现象会产生不公平，需要政府利用税收杠杆进行调节。

（三）税收本质的功能决定其在初次分配领域中大有可为

税收是国民收入分配中极为重要的因素，占有相当大的份额，调节税收占GDP的份额，可以从根本上影响收入分配结构。目前，国家税收收入已占财政收入的90%左右，即使在国民收入分配份额中亦有近20%的份额。在初次分配领域，税收份额的任何变动，都是有效调节收入分配的工具。税收政策的实行也是有成本的。一般估算，1元税收造成的纳税人直接和间接福利损失在1.5元~2元。税收收入在转移支付中的管理费用也不可忽视。国外的慈善机构使用善款的管理成本，只有在少数的情况下才能达到低于25%的最好水平[13]。

三、税收调节初次分配的路径选择

要发挥税收调节初次分配的作用，就必须对税收的职能重新定位，把以筹集财政收入为主的功能向筹集财力与调节分配并重方向转变。在税制的整体设计上，应该统筹考虑建立初次分配、再分配、第三次分配相互影响相互补充的机制，在保证不影响市场活力和财政收支平衡的前提下，增强调节功能。在具体路径选择上，一方面降低具有累退性特征的间接税比重，提高居民实际消费能力，同时，在流转税税负降低的情况下，促进二、三产业的发展，增加就业机会，提高劳动报酬占总收入的比重，让居民有钱花。另一方面，扩大直接税比重，“控高提低”，遏制高收入群体过分占有财富的动机，为基本社会保障制度建立筹集必要的资金，引导高收入群体进行第三次分配，让居民敢花钱。

（一）调节政府和个人之间的分配不公

一方面要降低宏观税负，增值税从17%下调到12%，同时实现彻底抵扣，削弱增值税的增长机制。在营业税方面，金融保险业营业税率以降低到3%为宜，旅游服务业营业税率降为3%，以促进加速发展。另一方面要优化税收结构，直接降低甚至减免低收入人群的税收，减轻居民的税收负担。

（二）调整行业垄断所形成的企业之间的分配不公

征收暴利税，使垄断企业的超高利润归入国库。调整或取消某些行业或企业的企业所得税优惠政策，限制垄断企业高利润和不合理的成本支出。进一步严控企业税前列支项目，根据区域特点设定企业各类支出特别是消费类支出占经营性收入的不同比例上限，防止部分企业将员工工资变相转化为生产经营成本。推行资源税改革，将现行资源税从量征收改为从价征收，以体现资源税与价格的联动关系。

（三）提高劳动报酬占初次分配的比重

激励企业保持利润增长与职工收入增长的联动、经营者收入增长与一线职工收入增长的联动，对建立工资增长机制的中小企业明确给予企业所得税减免优惠。扩大企业费用扣除范围，对于中小企业为职工承担的合理的保险费用可以在计算企业所得税时准予扣除；扩大职工福利费、职工教育经费、工会经费准予扣除比例并可结转以后年度，增加劳动力教育和福利投入。

（四）缩小城乡收入差距

改革城乡二元税制结构，在增值税方面，对农资企业全面恢复征收增值税，以减少中间环节税收收入损耗。在土地使用税方面，把土地分为农业生产用地和建筑用地，不同的土地课税价值采用不同的计算方法。同时，对规模经营农用土地的企业、经济组织和个人的涉农经营行为给予税收扶持，鼓励农用土地的规模开发与集中经营。

（五）调整就业不充分而引起的收入差距

改革促进就业的税收优惠政策，扩大优惠对象的范围，放宽安置企业的限制，让安置失业人员的各类企业、各个行业都可享受税收优惠。同时，加大对县域经济的税收支持力度，完善促进乡镇企业发展的税收政策，促使农村富余劳动力就地转移就业。重视发挥第三产业促进就业的独特优势，从营业税、企业所得税等各方面给予必要的税收政策扶持，提高第三产业吸纳就业的能力。

参考文献：

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［２］OECD:Revenue statistics，1965～2008［Ｚ］.

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［４］胡红伟.中国间接税高于直接税，专家呼吁降低间接税比重［Ｎ］.新京报，2011－０3－25.

［５］辛波.以有效政府的角度看我国对税收负担率的合理选择［Ｊ］.管理科学文摘，2006，（４）.

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［１０］刘怡，聂海峰.间接税负担对收入分配的影响面分析［Ｊ］.经济研究，2004，（５）.

［１１］叶文辉，楼东伟.中国财政政策的有效性分析［Ｊ］.山西财经大学学报，２０１０，（５）.

［１２］安体富.调节国民收入分配格局，提高居民分配所占比重［Ｊ］.财贸经济，200９，（２）.

［１３］谢新.重视收入分配调节政策的效益问题［Ｎ］.人民日报，2011－０5－０3.

The Path Choice of Initial Distribution of the Tax Adjustment

Li Yuan

（Institute of Technology, Tianjin University of Finance and Economics, Tianjin 300222, China）

Abstract: In recent years, the income gap of residents in our country presents the trend of gradually expanding, the development of the economic society is harmful. In our country, the first time distribution is the major reasons causing the exaggerated income distribution gap. To give full play to the role of the first time distribution of tax adjusting, we should reposition the functions of tax, change the function of raising revenue mainly to put equal emphasis on raising the finance and regulating the distribution.

Key words：the first time distribution; tax system; adjustment