公共产品:基于政府失灵的市场化运营研究

摘要:长期以来,“市场失灵”被视为政府提供公共产品的理论根据和现实依据。但各国发展的实践表明,政府作为唯一的供给主体,在提供公共产品时存在成本高、效率低、浪费严重、财力不足等问题。通过引入市场竞争机制,允许和鼓励供给主体多元化,实行公共产品的市场化运营,可以有效地弥补“政府失灵”。推动公共产品的市场化运营,对中国在转型期间明确政府职能定位、充足有效供应公共产品、建设服务型政府和构建和谐社会具有理论和现实的指导意义。

关键词:公共产品;市场化运营;政府职能;社会组织

中图分类号:D92文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)06-0090-02

引言

长久以来,中国政府几乎包揽了一切公共产品的提供,单一的供给主体使供给机制缺乏竞争性和监督性,往往是高成本、高消耗,但低产出、低质量。受经济发展水平和政府财力约束,供应不足的状况始终难以改善。其实,除了国防、外交等极少数公共产品属于完全具备非竞争性和非排他性的纯公共产品外,绝大多数公共产品属于准公共产品,或者称混合公共产品。这些准公共产品虽然也具有非竞争性和非排他性但是并不完全,所以市场在提供这些产品上不一定失灵,也就是说,准公共产品的性质使得其供给有可能不通过政府直接生产而由市场来提供,这正是本文分析公共产品市场化运营的一个最基本前提。

就中国目前的情况而言,随着社会主义市场经济体制的建立和发展,政府职能的转变和行政体制的改革,政府在公共产品市场化运营的道路上已经具备相当的条件,分析中国公共产品市场化运营的现状和存在问题,有利于明确在转型期间政府职能的定位,提高政府为公众服务的能力,有利于满足公众对公共产品日益复杂化、多样化的需求,进而有利于完善社会主义市场经济体制,实现构建和谐社会的战略目标。

一、公共产品市场化运营的特征

1.决策和执行相分离。政府主要充当公共产品的安排者和监督者,负责将公共产品的供给数量和质量按要求转换为供给计划表,具体的生产和提供职责则更多地由企业和社会组织承担,从而改变传统供给模式中,由于政府身兼两职(安排和提供),既要确定公共产品的供给数量和质量,又要进行垄断生产从而带来的机构臃肿、供给成本居高不下以及质量和效率低下等问题。

2.允许和鼓励供给主体多元化。多元化的公共产品提供主体有利于让民间力量得到有效的发挥和利用,使政府的单中心治理模式变为政府、市场、社会的多中心互动治理结构。当政府明了掌舵与划桨、直接服务与间接服务相对分离的观念,且能够准确鉴定公共部门和企业各自优劣势的情况下,便可以有效地调控多元化的公共管理主体,为社会公众提供高质量的服务。

3.赋予公众更多的选择机会和影响决策的权力。在选择机会充分的前提下,使公众自主选择公共产品的提供主体,有利于通过竞争来提高公共产品提供的质量和效率。公众手中掌握更多的权力,有利于实现公众对政府行为的有效监督,约束政府和市场主体在供给过程中的规范化。公众知情权的扩大,有利于减少改革阻力,赢得公众支持。

二、中国公共产品市场化运营中存在的问题

1.市场机制不完善。实践表明,西方发达国家在推行公共产品市场化运营时所取得的成效,与其成熟的市场机制是密不可分的。只有社会上存在着大量运作成熟实力可靠的企业或组织,市场法律法规健全,产权制度明晰,才能保证市场经济对资源有效配置的优越性的发挥。公共产品的市场化运营,不但要以市场机制为依托,而且其最终效果要依赖于市场机制的完善程度。中国实行市场经济的时间不长,一个完善的市场经济体系还远没有建立起来。公共产品市场化运营之后,政府把提供部分公共产品的职能转包了出去,由非政府机构承担,这些机构在市场机制下,为了追求利益最大化,可能会投机取巧,忽视质量,从而损害公众的利益。

2.政府职能转变不到位。受长期计划经济体制的影响,中国政府习惯于垄断公共产品提供的大权,开放灵活的竞争环境始终受到某种程度的束缚。在公共产品市场化运营中,政府应负有主要责任,但其常有意或无意地卸责。有意卸责主要体现在公共产品市场化运营的过程和结果中。在过程中,政府官员明白需要对市场主体进行监督,却碍于监督成本,或者疏于监督,或者监督不力,,故意忽视责任;在结果中,当公众利益受损时,面对公众的问责,有的政府官员以权力转移为由将责任推给市场主体,对公众无法交代就将矛头指向市场主体。所谓无意卸责,就是政府不明白自己的责任,将责任和权力一起推给市场主体,从而导致责任的缺失。在现实中,无论是有意卸责还是无意卸责,都将影响整个社会的福利水平,而无意卸责比有意卸责的危害更大,它将导致公共产品市场化运营中政府责任的荡然无存[1]。

3.社会组织发育不成熟。社会组织是指人们为了实现一定的宗旨,按照一定的法律,自愿结成的不以营利为目的的社会团体[2]。作为公共产品市场化运营的多元供给主体之一,随着市民社会的发展,社会组织正发挥着越来越重要的作用。中国社会组织数量偏少,且总体质量偏低。它长期存在缺乏独立性、管理制度不健全、人力资源不足、财务状况恶劣以及资金短缺等问题,在当前的情况下,很难担当十分重要的角色。但如果我们因为中国社会组织的不健全而完全排斥社会组织在公共产品供给中的作用,无疑是因噎废食。中国政府的一个重要职责就是充分重视培育社会组织,为社会组织的发展提供良好的法律框架和科学的制度安排,促进社会组织的发展壮大,并适度发挥其在公共产品供给中的作用。

三、推动公共产品市场化运营的具体措施

(一)明确政府职能定位

政府在公共服务事业中始终都是负责人的角色,它需要对整个公共产品市场化运营的过程和结果负责。公共产品市场化运营只是改变了公共产品的生产者,没有改变政府的责任。在出现问题时,政府首先应该负起责任,然后寻找根源,及时做出补救措施,并对违规主体进行相应的制裁。深入市场主体,积极了解工作进程,尽可能地掌握更多的信息,监督市场主体,保证市场化运营中公共产品的质量。政府的工作重点应由原来的为更多的社会成员直接提供更高质量的公共产品,转变为现在的有效监管市场主体提供高质量的公共产品,包括公正地选择最好的市场主体。

在新的考验面前,政府要增强管理能力,改变引导和调控市场主体的方式,处理好以下几个方面的问题,包括:当好“裁判员”,健全和严格市场准入制度,维护公平秩序,保护各市场参与主体的平等竞争;协调部分群体和全体人民、短期和长期、地方和全局的多种利益冲突;在市场追求效率的同时,政府要考虑公平、正义、民主和公民权利等方面,将市场化作为手段,来实现优质公共产品惠及全民的最终目标。

(二)积极培育社会组织

与政府相比, 社会组织在提供公共产品方面有着独特的优势,主要表现在三个方面:一是社会组织不是以企业利润最大化为目的,而是以某种特定的“宗旨”为导向;二是社会组织具有极大的灵活性;三是它能够把市场机制和社会自治组织力量有效地结合起来。因此,积极培育社会组织可以很好地为政府负担部分公共服务的财政压力,承担部分责任,从而降低政府投入的总成本,减少政府的成本分摊。

在政府与社会关系上,政府要承认并培育多元化的社会活动主体,为社会组织的健康发展提供制度性保障,当前,要切实保证基层群众性组织的自治性质和自治权力,充分发挥它们在社会事务中的作用,完善社会组织的治理机制,放松政府规制,鼓励竞争,实行依法监督。

(三)完善相关法律制度

1.建立质量评价制度。公众作为服务对象,事实上并不在意公共产品的提供者是谁,而在意公共产品的质量。因此,对政府而言,尤其要在公共产品市场化运营的过程中建立合理的质量评估机制和意见反馈机制,树立质量观念,坚持质量第一,通过对公共产品质量的测评,限制一些质低价高的产品流入市场。

2.完善法律制度。市场经济是法制经济,公共产品一旦市场化运营,也必须符合这一要求。法律制度的健全与完善, 实际上是解决公共产品市场化运营中的规范性问题, 能够使其有法可依、有章可循, 从而创造公平、有效、竞争的外部环境,支持和保障改革的顺利进行。

结语

公共产品市场化运营是一个复杂的过程,虽然市场机制有利于提高效率、减低成本,但并不是任何公共产品都可以实行市场化运营。政府在此过程中始终是负责任的主体,一方面,要以公众需求为导向,努力加强公众的话语权和监督权。另一方面,要对其他供给主体进行严格有效的监督。公共产品的市场化运营,涉及政府、市场、社会三者的关系,它所带来的是绩效的提高和服务的改善,但也会出现寻租、政府缺位、社会公平难以保证等诸多问题,这就需要我们结合国情,在推行改革时保持清醒的头脑,并不断进行理论创新,丰富实践经验,循序渐进,在实践中不断探索发展。

参考文献:

[1]孙彩红.政府责任缺失的理论阐释[J].学术论坛,2005,(1).

[2]吴忠泽.社团管理工作[M].北京:中国社会出版社,1996:1-2.