山西省棚户区改造研究

摘 要：改革开放后，随着我国城镇化的快速发展，社会公共服务均等化日益凸显，其已经成为国家进行社会控制、实现社会稳定与和谐的重要环节。棚户区在基层民主、社会服务、社会保障、社会治理、治安稳定、关系协调等方面发挥着十分重要的作用，同时也汇集了各种矛盾和问题，具有较强的研究意义。在明确界定相关核心概念的基础上，系统分析山西省棚户区改造的现状，就棚户区改造过程中出现的问题提出对策建议。

关键词：山西省；棚户区改造；建议

中图分类号：F299.21 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）27-0115-02

一、棚户区的基本概述

棚户区是指城市建成区的范围内，平房密度大、人均建筑面积占有小、使用或居住年限久、房屋质量差、治安和消防隐患大、公共基础设施不齐全、交通不便利、环境卫生脏、乱、差的区域。在我国，棚户区的形成是特定历史的产物。建国后的计划经济体制下，我国长期坚持“先生产后生活”的经济发展方针，集中全力建设重工业，推动了我国经济的快速发展。然而居民和职工生活方面情况严重滞后，国家未给其提供基本公共设施和居住条件，因而造成许多居民或工矿企业职工为满足自身的基本生活需求，主动在其工作的工厂、矿区周边搭建简易住房和平房，棚户区由此产生。棚户区的特点：

第一，经济的衰退。随着经济体制和政治体制改革，生产方式的改变以及新科学技术的运用，新的经济模式应运而生，传统的经济模式面临着严重的生存危机。在这种情况下，棚户区原先的经济发展形态与周边地区的经济发展形成较大的落差，从而进一步导致各种资源的流失与外泄。

第二，功能性衰退。由于棚户区是一定时期经济社会发展的历史产物，并且是与当时社会知识水平、经济发展程度相关联的。但随着经济社会的进一步发展，时空环境的转换导致原先的条件不符合现实所需。例如，不能提供现代化的生活服务设施，不能满足基本的住房需求，不能适应新时期人们的多种精神文化需求。

第三，物质的老化。由于形成时间较早，棚户区的住房和基础设施逐渐趋于老化、腐朽。虽然物质实体建造完成之后受到多重维护与更新，但这种物质方面的老化是一种必然的结果。

第四，社会性的衰落。功能的不足或经济发展的恶化，导致棚户区内部的居民从社区迁出；而对于乡村地区的居民，由于农业生产收益的逐渐降低，进而选择外出劳务，从而追求更高的生活质量与生活方式，但鉴于现实情况，多数乡村迁出居民在城市居住的首选便是这些房租较为低廉的棚户区。这种衰落与社区经济的发展、居民对社区认同感的缺失等因素相关联。

棚户区是一个城市成长与发展的足迹，具有社会历史性。棚户区在一定程度上代表着城市发展不平衡、居民收入差距较大、社会公共服务不均衡、社会公平正义受损等问题。因此，加快棚户区改造是政府建设和谐社会的必然要求。

二、山西省棚户区改造的现状和问题

山西省这些棚户区一般在历史上曾经较为繁荣，但随着城市的不断发展与进步，城市规模与城市居住人口的不断扩大与增加，之前所具有的优势不断被弱化，交通条件和居住环境也由于历史与现实等多种原因而得不到转变与提高，进而加剧了棚户区的衰落。由于无法满足社区内居民的多种需求，棚户区最终的命运通常就是在旧城改造过程中被重新规划与修建。

2015年底，山西省累计开工改造各类棚户区123.3万户，320多万居民实现了出棚入楼的夙愿。2016年山西省各市采取多种方式进行棚户区安置房建设，主要包括三种形式：纯货币化安置、政府购买商品房作为安置房、政府建立平台组织居民自愿自主购买商品房。这样不仅可以满足居民多元化的改造需求，加快棚户区安置房进程，同时促进商品房市场库存的消化。同时，山西省正式启动省保障性安居工程投资有限公司，积极争取中央补助资金62.72亿元，目前已下拨各市。

然而，山西省棚户区改造过程中存在一些问题，这些问题制约棚户区改造的效果和进程。主要问题有：

第一，资金缺乏影响改造进程。棚户区经济发展缓慢，用于棚改的资金极其短缺。棚改资金主要来源于各级政府的投入，但建设资金有些政府层面尚未列入财政预算，这些途径所能提供的资金有限，无法满足棚户区改造的资金需求，而棚户区改造多为政府民生工程，利润率低，企业和社会资本不愿意进入棚户区改造领域，导致资金缺乏根本性的保障。

第二，棚户区本身所具有的这些特性增加了棚改难度。主要是：棚户区居民多为在此工作生活多年的人，改造给这些人带来的收益未必会大于其损失，尤其是这些人群的心理归属感和安全感会直接影响棚户区的改造；棚户区的地理位置和历史文化价值，导致棚户区改造难度较大，拆迁困难，成本较大；棚户区改造原先配套的公共基础设施和社会保障措施严重缺乏，改造完成后需要继续投入大量的成本进行完善和管理。山西省太原市迎新街铁路宿舍涉及住户487家，9栋居民楼和7排平房，曾是迎泽区政府实施的一项民生工程，主要是为了解决铁路职工居住条件。这片地方存在着许多停产停业的经济实体，困难群众较多。下岗人员和离退休人员较多，公共基础设施落后，许多巷子因为规划设计、年久不修等原因，存在下水道不通、路灯不亮等问题，房屋结构不合理、电路老化、空间狭小，环境状况较差，公共基础设施也不完善，这样的居住环境给居民的生活带来了很大困难，影响到了居民的生命财产安全。山西省由很多类似于太原市迎新街铁路宿舍这样的棚改区，大大加剧了棚改的严峻形势。

第三，棚改安置房不理想影响改造效果。一是棚户区改造所配套的安置房，大都由于地理位置不方便或使用条件过高，造成棚户区居民无法居住，损害居民利益，延迟棚改进程，同时安置房资源不能得到合理利用；二是棚户区改造缺乏配套制度，保障制度未覆盖全面，很多居民是城镇的长期住户，有些是城市原有工矿企业的职工，收入有限，住房负担能力不足，但未被纳入保障体系，住房问题无法得到有效解决。

第四，政府与居民之间缺乏有效的沟通交流机制。一是政府方面：政府及其工作人员缺乏对居民合法利益的认识，对居民合法利益保护不到位；行政能力不足，在棚改之前未对整个项目进行充分的评估和计划，棚改工作宣传不到位；在处理居民具体问题时执法不当造成政府与居民对立，对工作能力和工作态度培训不到位。二是部分居民由于多种原因对补偿标准存在不合理的要求，阻碍棚改进程。

三、推进山西省棚户区改造的建议

第一，拓宽资金来源，提高资金使用效率。增加资金来源渠道。一是激发社会资本参与山西省棚改的积极性。省政府可以通过建立多种税收优惠政策，优化企业投融资体制，完善棚户区改造的配套政策，形成政府支持、政策保障、社会资本持续增益的激励机制，吸引和鼓励更多的社会资本融入到山西省棚改区的建设中。二是启动山西省保障性安居工程投资有限公司，在政府的引导下，采用市场化运作的方式，与政府一道推进山西省棚改区改造。三是吸引金融投资业参与棚户区改造。现如今山西省各种金融机构，如地方性商业银行、保险公司、基金投资公司，发展快速，规模也不断扩大。棚户区改造的收益是长期且稳定的，符合金融投资机构的需求，省政府应出台相关配套细则，吸引金融投资领域进入棚改项目中。提高资金使用效率。政府应健全法律法规，建立棚改资金使用专储账户，专款专用；充分利用棚改区原有的项目资源和基础建设资源，填补一定的资金空缺。

第二，完善社会保障制度。在住房保障制度方面，政府应结合实际情况，建立、健全相关制度，了解与掌握棚户区居民现实需求，确定改造对象，制定住房保障的科学合理标准。在就业保障制度方面，政府应借鉴国家宏观上社会就业保障水平和山西省社会经济发展实际情况，加大对棚户区原住居民就业保障力度。原住居民大多为国企下岗员工、非自愿失业人群，文化素质较低，基本技能欠缺。政府根据实际和可能，努力引导和发展四种类型的经济：一是服务型经济，主要是发展以便民利民服务为主要形式的服务经济；二是自救型经济，主要是组织居民实现自谋职业，进行生产自救；三是税源经济，主要是通过对区域经济的服务与协调，从其经济发展的效益中提取一定比例；四是公益经济，主要是社会公益事业。通过这些努力，为原住居民提供更多的就业机会，使其可以获得稳定的收入，共享社会发展成果。

第三，规范政府行政行为，提升政府行政效能。一是整个棚户区改造过程必须始终坚持以民为本，以棚户区居民的合法利益为宗旨，满足居民的合理要求，保护居民的合法利益； 二是提高政府工作人员的行政执法能力。棚户区改造客观上要求工作在第一线的政府工作人员要具备较高道德素质和业务能力。各级组织部门应借助当前机关改革和大学毕业生来源充足的机遇，培养一批年轻有为、素质较高、适应社会发展新要求的新鲜血液充实到政府中。同时，面对发展中的许多新情况、新问题，各级政府还要重视加强对工作人员的政治教育、业务培训，在棚户区改造过程中有所作为。

棚户区改造是我国政府为改善居民经济收入较低、住房条件较差的现状而推出的一项民生工程，是实现社会公平、并使人民共享经济发展成果的有力举措。山西省目前的棚户区改造虽然存在一些问题，但着实取得了很大的成绩，这项民生工程正在进行中，且受到了民众由衷的赞美。政府在努力，民众在期待。

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