运动式治理:基于国内研究文献的述评

[摘要]对运动式治理现象研究的深入需要有清晰的概念、类型、原因和问题意识作为支撑。本文立足于国内文献，试图厘清众说纷纭的运动式治理内涵，探寻一种有效的研究框架，探讨运动式治理的可能分类、形成原因以及其广受批判和质疑背后的深层逻辑，在此基础上力求勾勒出运动式治理的边界，为该议题的规范化和深入化作知识积累。

[关键词]运动式治理；政治动员；集体行动

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）10-0107-06

近年来，运动式治理频繁地出现在学术研究中，以中国期刊网数据库为检索平台，自1994年到2012年底，相关研究文献多达512篇。众多的学术成果在丰富运动式治理研究知识积累的同时，也因研究的学科和研究者的视角不同，产生了对其界定、成因、评价的诸种争论。因而，在现有研究成果基础上，理顺逻辑思路，探求有效的分析框架，清晰地展现运动式治理边界，成为该研究议题规范化和深入化的基础。本文通过对国内文献的综合与归纳并在与其对话中，试图讨论以下几个问题：如何厘定运动式治理的内涵？如何划分运动式治理的类型？如何看待运动式治理的成因？如何评说运动式治理的不足？

一、运动式治理的概念辨析

公共资源的稀缺性、集体行动的一致性以及正义的普遍性是公共治理中的基本困境，而探讨改善困境的有效途径，就成为公共行政学的研究中心。因而从公共行政学的角度来理解运动式治理现象，必须将其置于这样一个认知框架下讨论，否则其意义上的建构必然会有偏差。因为作为一种反思性的知识，社会科学知识建构了它的研究对象。[1]运动式治理作为一种治理现象，所关涉的总是行动者在集体行动中寻找一致性的行动方案，以解决公共资源的不足，达成特定的治理目的。当然集体行动的规模、主体和行动方式的不同也就有了对运动式治理的不同认知。在此观照下，结合国内的研究文献，可以对运动式治理的概念讨论从三个层面展开：

1.宏观国家治理层面。运动式治理是“由占有一定的政治权力的政治主体如政党、国家、政府或其他统治集团凭借手中掌握政治权力、行政执法职能发动的维护社会稳定和应有的秩序，通过政治动员自上而下地调动本阶级、集团及其他社会成员的积极性和创造性，对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种暴风骤雨式的，有组织、有目的、规模较大的群众参与的重点治理过程”。[2]作为一种较为常见的治理方式，其在运行机制上依托执政党在革命年代获取的强大政治合法性，以政治上的意识形态宣传和行政上的组织网络化渗透，调动或集中各种社会资源达成治理目的。[3]

2.中观组织层面。运动式治理是发生在官僚组织内部的集体行动，即政权系统内部打破制度、常规或专业界限而进行的生产性协作。[4]其运行方式是行政组织采取自身动员的方式来整合行政力量。

3.微观行政层面。运动式治理仅关注某类集体行动的具体内容。如李里峰将运动式治理追溯到运动，认为包含着资源分配、权力调整、民众动员等政治内涵的运动是一种运动式治理。[5]也有学者从行政执法角度，提出运动式治理是一些政府部门针对某些违法行为，在一定时间内集中力量“从重、从严、从快”地进行治理的执法方式。[6]

通过上述阐释，运动式治理显然是有着一定社会动力密度的集体行动。行动者之间有等级层次之分，是一种按照“中心-边缘”结构、“主体-客体”关系建构起来的权力连续体。为了避免有理性的、寻求自我利益的个人采取破坏一致性行动的可能，运动式治理提供了整套操作手段，如强制权限、政治竞赛、选择性激励、压力机制等。从某种程度上说它对行动的一致性具有一定的效果，运动式的机制所调动起来的力量，将集体行动不断推向前行。但就社会正义而言，显然还缺少普遍性，对于大多数行动者而言，他们是被动员而非自动参与执行政治精英们制定好的政策。政治精英们往往运用法律等行动策略，按照政治目的对公众价值、道德规范和人际行为准则进行确认、修改、或者替换，以确保治理活动的有效。[7]值得注意的是，如果将运动式治理置于“强国家―弱社会”的逻辑前设下，这种建立在国家权力动员、组织、集中全社会的力量以控制和战胜危机的主客体逻辑关系的理解有着积极意义。而当强国家-弱社会的结构转向强国家-强社会结构时，行动者之间的主-客体关系也会逐步向主体-主体关系演化。在行动方式上依赖于国家进行大规模的组织化动员的方式将不断被社会化的动员方式所削弱。因而，我们看到运动式治理正逐渐由宏观国家层面内化为中观组织和微观行政层面。

研究运动式治理总是不可避免地要提及政治动员。有研究者提出同为集体行动的两组概念至少在产生的背景和发挥作用的范围和形式上存在差异。[8]而学者唐凰凤认为要将两者完全剥离十分困难。不同的学术观点恰好旁证了两者之间的密切关系。施雪华认为，政治动员是政治主体以其价值观、信仰诱导和说服政治客体，以实现政治决策规定的目标和任务。[9]其实质是集体行动者之间为了特定政治目标、依赖于一定的行动策略所形成的认同聚合。而这也是运动式治理建构集体行动的必然阶段。在周雪光看来，政治动员是运动式治理用来贯彻落实自上而下的政治意图的途径和渠道。[10]其实，运动式治理与政治动员的重合并非偶合，而是因为政治动员是运动式治理的重要构成部分。集体行动在政治动员中形成“认同聚合”，通过广泛的政治动员，政治精英们可以获得各种政治资源的支持，为决策过程和决策的实施提供思想上、舆论上、行动上的准备。可以说政治动员是为政治精英“提取”更多政治资源的关键步骤，但认同聚合的形成不是运动式治理的终点。从政策过程来看，为实现治理目标，政治主体还必须依赖“管制”来执行公共政策，剔除集体行动中的可能困境。“在管制与提取之间存在着密切的交互作用关系，两者不可缺一”[11]，都是实现运动式治理目标的重要组成部分。因此，政治动员是运动式治理构成逻辑上的组成部分。

二、运动式治理的分类逻辑

运动式治理是一种公共治理现象，但并非没有类型上的区分。“类型谱系”是现代社科研究的基础，以求知和知识积累为价值导向的学术研究首先应将社会现象作类型上的划分。纵观文献，仅有少数研究者按照运动式治理的表现形式进行粗略分类，如其分为扫黄打非、专项整治活动等。[12]分类的粗糙不利于运动式治理的知识积累，因而十分必要探讨一种有效的分类方式。

在不同历史时期，运动式治理所表征出的内容和形式会有所不同，如改革开放前的运动式治理趋于政治领域意识教化的集体行动，而改革开放后则更多是行政领域行为纠偏的集体行动。从现代公共治理理论来看，治理方式的选择受到治理活动的属性和形式的约束。因此，从运动式治理的实践经验和公共治理理论出发，可以从“治理领域”（内容）和“目标取向”（形式）两个视角对运动式治理进行划分，形成一种分类框架。所谓“治理领域”，是运动式治理的属性维度。按照古德诺的经典解释，政治是国家意志之形成和表达，行政是国家意志之执行。[13]任何公共治理的种类都应该包含在政治与行政的维度之内；而“目标取向”则是以集体行动中的行动者为考量。登哈特认为，理解社会现象，我们不仅要观察个体的行为，而且要理解支持个体行动的内在动机和意图。[14]对于运动式治理而言，集体行动的一致性不仅仅要理解指导行为的意识，而且还要理解影响行动者行为的多种因素。因而在“目标取向”的视角下行动者的选择就框定在“意识”和“行为”的规训之中。“意识”主要是指人们对行为、关系和思想的认识程度；而“行为”则是指人们或机构的行为选择和相互关系以及约束行为和关系的规范、规则等因素。根据这一分类框架[15]（见图1），两个维度在平面上构成四个坐标空间，代表着运动式治理的不同种类。

三、运动式治理的成因探讨

对运动式治理的分类讨论展现了其在公共治理活动中的多种形式。而作为一种普遍的治理现象，其旺盛的生命力也早已引起了学者们对其成因的关注。从学科的视角来看，以往研究主要为四类：（1）社会学认为运动式治理的成因源于国家与社会的冲突，面对一个强国家-弱社会，社会治理较为有效的方式是内化的、在一小部分领导控制之下运动组织形式[16]；（2）政府经济学则倾向于成本-收益分析，认为运动式治理能在短时期内提高治理效果[17]；（3）行政法学认为运动式治理打破常规执法路径以求取得政绩[18]；（4）公共政策学的观点认为运动式治理作为政策工具反映了政府习惯上的偏好。[19]多学科的讨论为运动式治理的成因认知提供了知识养分，但仅从学科的角度讨论却很难还原现象的成因，社会现象的确切原因应该还原到那些社会现象之中，埃米尔・杜尔凯姆对社会现象的解释规则为此提供了思路。他指出，一切社会现象的起源都必须从社会内部环境的构成中寻找，而环境构成的关键因素是“人”，社会进化的主动因素、活跃因素，只能在人本身这一方面。[20]因而对运动式治理的成因探讨，也就需要将行动者（人）还原到与之相关的治理现象之中进行研究。

为了系统分析运动式治理成因，本文汲取了学术界的研究成果，并沿袭上节中的分类标准，将运动式治理成因划分为三个维度：标的群体、治理领域、目标取向。首先是标的群体，运动式治理中的行动者（人），即官僚和群众维度；其次是治理领域，即政治和行政的维度。比如运动式执法就属于行政的范畴；最后是目标取向，即“意识”和“行为”的维度。“治理领域”和“目标取向”两个维度共同构建并还原了行动者的场景。根据这三个维度所形成的分类框架，可以建构出八种运动式治理成因的分析集合。当然这只是为了分析方便而建构出的理想模型，但通过理想归类，仍可以对运动式治理成因有一个整体的把握。

1.官僚政治意识论。是指政治系统基于对官僚意识的教化与规训造就了运动式治理。革命所造就的政权，其严密的意识形态理论和政治教化功能，能够产生强大的动员能力。在社会矛盾突出的时代，政体需要这种能力，将国家意志不断地传达给官僚，要求其展示政治忠诚，巩固自上而下的行政层级关系，保证政体的稳定性。另外，政体正是利用这种能力来防止行政机构出现的“的制度化”。[21]其实这种官僚政治意识论与其说是对官僚进行的价值输送，不如说是仅对其信念和态度的规训。“一个人的价值不一定是一组态度或信念”[22]，浅层的信念和态度相对于深层的价值而言要容易教化得多，价值取向是人意识的深层结构，自律地影响着行动者行为取向，因而仅框定信念和态度，却缺少终极价值向往，那么对官僚的运动式教化也就注定循环往复。

2.官僚行政意识论。是指运动式治理因迎合了官僚权力意识而受到追捧。一方面，治理取得的暂时成效，在现有的晋升锦标赛机制中，为官员升迁谋取了丰厚政绩；另一方面，治理中的绝对领导权也满足了部分官员的权力意识。正是如此，运动式治理往往成为官僚治理工具的首选。当然也应注意到，运动式治理对某些官员而言，带来的是政绩和升迁，而对另一些人，则是损失、不安和恐惧。[23]只是这种紧张意识在某种程度上也被转化为行动的压力而已。因此，如果将运动式治理的形成归因于官员行政意识论的话，那么这种成因也要在权威官僚中寻找。

3.群众政治意识论。是指政治系统对公众政治认同与思想规训的需要是运动式治理的成因。因为，一方面政治系统需要通过“政治―意识形态”的方式使得公众普遍接受政治理念，个体服从集体，展现政治服从；另一方面，长期以来公众缺乏政治能力的培养和训练，容易导致政治冷漠或政治狂热，也需要在公众政治权力行使上进行思想引导。然而值得关注的是，一旦运动成为常态，对于运动中的成员而言，就不再是一种人们可以产生意见的客观问题，而是像数学定律一样，变成他们生活中真实的、而又不可触及的成分。[24]

4.群众行政意识论。是指公众行政参与意识的淡漠以及对有效治理的诉求为运动式治理形成提供了生存土壤。改革开放后的中国公民社会虽在孕育中成长，但公众的公共治理参与意识短期内难以走向成熟，也就难以在政策执行中发挥监督、评估等参与权力。另外，长期以来基层治理力量相对薄弱，导致其治理的灵活性和针对性不强，容易引起公众不满。这些都促进了公众对短期高效的运动式治理方式的认同。只是，缺少公众参与意识支撑的治理活动，从长远来看，其治理成效也注定是低效的。

五、结语

运动式治理是中国公共治理中一种特殊而又普遍的治理现象，因而也正吸引越来越多的研究者关注。本文将运动式治理现象透视为一种集体行动，并将其置于公共资源的有限性、行动一致性和正义普遍性之中进行对话，在归纳分析国内学术研究成果的基础上，对运动式治理的概念进行辨析，并在“治理领域”、“目标取向”、“标的群体”形成的框架之中，探讨分类可能和形成逻辑，以求能为运动式治理的更深入研究作知识铺垫。

目前学术界不论是“范式论者”还是“政策工具论者”都试图探寻运动式治理的未来走向。这其中常态化治理是较有共识的一条路径，即公共治理手段的制度化、规范化、理性化。但值得注意的是，如果现代公共治理方式重构没有依照“公共性”这条应然准则的话，治理方式的变革必然会流于形式，而重拾“运动”的方式，这正如雷蒙・阿隆曾体会到的“官僚化和理性化决定不了全部社会秩序，因而就为尊重人和自由或尊重专制主义这一双重可能性开了方便之门”。[31]

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（ 作者：南京大学政府管理学院博士研究生、江苏省社会科学院助理研究员，南京210013）