未成年人国家监护制度构成要素研究

【摘要】未成年人权益保护问题日益受到政府和社会关注。在未成年人国家监护制度应该包含的五个基本构成要素中，监护事项国家决定法律规范、监护监督法律规范、亲权强制终止法律规范和国家代替位监护法律规范是构成未成年人国家监护制度的核心要素，也是判断一国未成年人国家监护制度发展程度的重要依据。

【关键词】未成年人 国家监护 构成要素 法律规范

近年来，随着“铁链娃”等类似极端事件的发生，我国农村留守儿童、流浪乞讨儿童和贫困家庭儿童权益保护问题日益受到政府和社会关注，呼吁构建我国未成年人国家监护制度的研究讨论也逐渐增多。为明晰未成年人国家监护制度的内涵和外延，笔者在认真梳理总结德国、日本等典型大陆法系代表国家有关未成年人国家监护的法律规定后认为，未成年人国家监护制度是对家庭个体监护（或者亲权）之不足的社会补救，也是未成年人监护的一种有效社会保障机制。各国未成年人国家监护制度法律规范多散见于以民法典为主的众多部门法中。综合而言，未成年人国家监护制度应该包含五个基本构成要素，即国家监护基本原则法律规范、监护事项国家决定权法律规范、监护监督法律规范、亲权强行终止法律规范和国家代位监护法律规范。

国家监护基本原则法律规范

国家监护基本原则是对未成年人国家监护基本理念的精炼和概括。由于监护事项本属于传统私人行为领域，且与各国生活习惯、文化传统、国家行政理念和经济发展水平等因素紧密相连，各国往往根据其政府理念、社会发展水平和经济承受程度的不同，各具特色选择性地表述了未成年人国家监护的基本理念。

德国对未成年人国家监护基本原则的表述主要体现在《德意志联邦共和国基本法》（以下简称《基本法》）中。《基本法》第6条前3项分别规定“婚姻与家庭应受国家之特别保护”；“抚养与教育子女为父母之自然权利，亦为其至高义务，其行使应受国家监督”；“惟在养育权利人不能尽其养育义务时，或因其他原因子女有被弃养之虞时，始得根据法律违反养育权利之意志，使子女与家庭分离”。从以上条文规定可以看出，德国实际上已经将未成年人国家监护基本原则表述为特别保护原则和国家监督原则。

日本《儿童福利法》在其总则第一条和第二条中分别规定“所有国民均应为实现儿童的身心健康成长而努力”，“国家、地方公共团体和儿童家长应共同对儿童的身心健康成长负责”。《少年法》开宗明义在第一条中将“为少年的健康成长、对不良行为少年予以矫正以及对与少年保护处分相关环境、少年刑事事件的特别处理措施等进行调整”作为该法的立法目的，并以大量篇幅对家庭裁判所的职权、程序和具体处理措施等做出了明确规定。与德国法律一脉相承的日本，也基本上表达了未成年人监护国家主义和特别保护主义的基本理念。

监护事项国家决定权法律规范

监护事项国家决定权是指国家权力对未成年人监护相关事项拥有的最终决定权，集中体现在监护人的确定、监护争议的解决和监护终止等问题最终决定权上。纵观各国立法，尽管多数国家承认父母亲权（或亲属会议）指定监护人行为的效力，且国家权力对监护的决定权只是对亲权（或亲属会议）指定监护的补充而非完全取代，但是国家对监护事项享有最终决定权。如《德国民法典》第1776、1777条；《日本民法典》第838、841条等，《瑞士民法典》第362条等。此外，国家监护决定权还可表现为国家权力对诸如不动产买卖、抵押等某些监护行为享有唯一的许可权，如《瑞士民法典》第421和422条等。

监护监督法律规范

监护监督，是指监护监督机关监督监护人良好履行其监护义务，对监护人危害被监护人的人身、财产权益的行为以及监护人的监护能力等事项进行监督，并通过公权力予以解决的制度。

《德国民法典》第1792条对监护监督人设置的基本原则、特殊情形和程序等作出了规定。原则上，在监护人之外可以选任监护监督人；财产管理和监护相结合的，则应该设置监护监督人；青少年福利局可以是监护监督人。但是，青少年福利局作为监护人的和财产管理不重要或者监护由2人以上共同执行的可以无需选任监护监督人。在程序上，监护监督人的指定和选任，适用监护设立的相关规定。另外，第1799条、1810条还专门规定了监护监督人的义务和权利。

《日本民法典》第848至852条对监护监督人进行了规定。首先，有权为未成年人指定监护人者，可以同样以遗嘱指定监护监督人。其次，在没有指定的监护监督人，但有认定需要时也可由家庭法院依被监护人的亲属或监护人的请求为未成年人选任监护监督人。监护监督人的条件与监护人大致相同，但是监护人的配偶，直系血亲及兄弟姐妹不得担任监护监督人。作为监护监督人，其职责包括监督监护人的事务；在监护人欠缺时，从速请求家庭法院选任监护人；发生紧急情况时，实行必要处分；代表被监护人对抗监护人或其所代表的人所为的与未成年人利益相反的行为等。另外，关于受委任者应承担的善良管理人的注意义务、委任终止后事务的妥善处理、委任终止事由不可对抗善意第三人、监护人的解任、不得担任监护人的事由、支出金额的预定、监护人的报酬等规定①均适用于未成年人的监护监督人。

亲权强行终止法律规范

在亲权与监护制度并行的民事立法体系中，“亲权是父母基于其身份，对未成年子女以教养保护为目的的权利义务的集合”，为父母专属而不可抛弃和让渡②；监护仅适用于不能得到亲权保护的未成年人，是对亲权缺失的填补。国家监护制度最核心的价值取向就在于：监护或亲权不仅是私法法律关系，同时也是国家应予保护的公法法律关系。因此，监护人或父母如不能尽到职责或滥用权利时，国家应予以干涉和补救。

德国民法将监护与亲权相区分，规定对亲权的终止权由家庭法院行使。《德国民法典》第1666条第1款规定：“子女肉体上、精神上或心灵上的最佳利益或其财产受到危害，且父母无意或不能避开危险的，家庭法院必须采取对于避开危险为必要的措施。”第1666a条则进一步规定，在其他必要措施均无法排除危害时，家庭法院方可将父母的全部亲权予以剥夺。

《日本民法典》专门在第4章第3节亲权丧失中，以4个条文对亲权丧失宣告、管理权丧失宣告、亲权和管理权丧失宣告的撤销以及亲权和管理权的经批准辞任做出了明确规定，上述宣告、撤销和许可权力主要由家庭法院行使。《日本民法典》第834条规定：“父或母滥用亲权或有显著劣迹时，家庭法院因子女的亲属或检察官的请求，可以宣告其丧失亲权。”针对亲权权能中财产管理的特殊性和重要性，第835条还规定“因行使亲权的父或母管理失当而危及子女财产时，家庭法院因子女的亲属或检察官的请求，可以宣告其丧失管理权。”但是，为了更大限度保证父母行使亲权，减弱家庭法院强制终止权力的强硬性，第836条和第837条又分别就“家庭法院失权宣告的撤销”和“经家庭法院许可亲权与管理权的辞任和恢复”做出了相应规定，使部分能力恢复或者改过的父母能够恢复行使亲权。

国家代位监护法律规范

国家监护，从其本意讲是对家庭个体监护的监督和补充。监督职能已经体现在上述监护事项国家决定权法律制度、监护监督法律制度和亲权强行终止法律制度中。

德国的国家代位监护主要体现为国家机关和经国家机关核准的社团的代位监护。作为行使未成年保护职责的青少年福利局可以依两种方式行使国家代位监护职责。首先，青少年福利局由家庭法院选任为监护人。《德国民法典》第1791b规定在没有适合于担任义务独任监护人的人时，青少年福利局也可以被家庭法院选任为监护人，而且被监护人父母既不得指定青少年福利局担任监护人，也不能排除青少年福利局当监护人。其次，青少年福利局可以依法直接实施官方监护，《德国民法典》第1791c规定当出现非婚生子女出生，子女的父亲的身份因撤销被除去且子女需要监护人，以及青少年福利局曾为非婚生子女之保佐人且保佐依法终止而子女需要监护人等三种情形时，青少年福利局依法实施监护。

值得注意的是，各国基于社会经济发展水平和政府理念迥异，有关未成年人国家代位监护的立法规定和实现程度也各不相同。但笔者认为无论在何种情况下，国家代位监护制度都必须坚持亲权监护为主，其他自然人监护为辅，国家监护为救济的基本原则，以最大程度地实现未成年人的利益。③国家应当尽可能以一个超然的监督者的姿态来介入个体监护，而非动辄适用国家代位监护直接充当监护人。（作者单位：北京青年政治学院；本文系2010年度北京青年政治学院科学研究基金项目“未成年人国家监护制度研究”课题研究成果，课题编号：my2010006）

注释

①详见《日本民法典》第644、654、655、845、846、861、862条。

②史尚宽：《亲属法论》，北京：中国政法大学出版社,2000年，第658页。

③朱红梅：“监护的公法化：德国未成年人国家监护制度对我国的启示”，《太原师范学院学报（社会科学版）》，2007年第6期，第49页。