难就难在政府“革自己的命”

改革开放以来的第6次行政体制改革已拉开大幕。中国的行政体制改革是在由计划经济转向市场经济这个大背景下展开的，从1982年、1988年、1993年、1998年到2003年，经历5次大的行政体制改革后，政府由计划经济的政府转向市场经济的政府，成效显著。

与过去历次行政管理体制改革相比，2008年的改革是在不同的背景下推进的，因而具有不寻常的意义；它与政治体制改革的关系成为人们关注的焦点，改革的成败影响深远。

民主政治和民意背景下的改革

近年来，与其他领域的改革相比，政府自身改革的滞后产生了种种问题，政府逐渐成为社会矛盾的焦点和中心，人们对政府“革自己的命”有着很高的期盼。在这样的民意背景下，行政管理体制改革就成了“全面深化改革和扩大对外开放的关键”。

党的十七大提出了发展民主政治的一系列重大举措，同时，丰富了公民权利的内涵。2008年5月1日，政府信息公开条例正式实施，要求各级政府按照“公开是原则，不公开是例外”的要求公开政务信息，打造阳光政府。任何公民只要向政府提出某一具体的公开信息的请求，如果该信息不属于保密的范围，就要为他公开。这对于保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权无疑具有重要的意义。这些，都对行政体制改革构成前所未有的压力和巨大的推动力。

此外，这次改革是在宏观经济领域出现通货膨胀风险、物价上涨超出人们心理承受能力的情况下推出的，与此前的行政管理体制改革推出的时机有所不同。

2008年中国行政体制改革外部环境发生的上述变化，不仅直接影响此次行政体制改革的过程、走向，甚至对改革的成败可能产生重要影响。

约束权力的体制必须获得突破

党的十七大对行政管理体制改革进行了总体部署。笔者认为，这次行政体制改革的成功，至少需要以下条件：

制定一个好的总体改革方案。过去行政体制改革的最大问题之一是“头痛医头，脚痛医脚”，不仅缺乏整体规划，而且改革的整体方案不具备权威性和长期性。直到现在，政府的整体组织架构、权力结构仍未相对稳定下来，也没有形成有效的治理结构。一个明显的例子是，作为一个大国，我们的政府组成部门究竟应该保持什么样的数量，主要应集中于哪些领域，如何尽早使之相对法定化……这些重要问题至今仍然没有答案，甚至没有从决策层面进行深入系统的分析、论证和比较，这就使我们的历次行政管理体制改革带有“人为”而非“法治”的色彩。改革的总体规划问题如不解决，改革就很难取得突破性进展。

大部制改革要取得成功。各方对大部制改革给予很多关注，但在笔者看来，人们对大部制改革的理解有明显不准确的地方。比如，有人认为大部制改革就是将现有的政府部门进行大合并，并担心会不会导致新一轮的政府大裁员，这是典型的误解。

一般来说，在发达国家的内阁中，有若干个超级部或大部。它们的内阁部普遍比较精干，多则不到20个，少则10多个，多数是十五六个。各主要发达国家设置的部门从称谓到范围都很相似，比如外交、财政、司法、内务、国防、商务、农业、教育、卫生、环境、能源、国土等都是必不可少的。但单靠这些内阁部不能适应当今复杂的政府管理，发达国家在内阁部之下或内阁部之外还有大量的执行机构或称法定机构、监管机构等。这些机构执行内阁部的决策，反馈决策执行的信息，共同担负公共事务的管理责任。

在市场化、国际经济一体化的大格局下，政府管理的共性越来越多。实行大部制管理模式是当达国家的普遍做法，我国政府管理走大部制的道路是完全正确的。

中国的大部制改革首要的是统一规划，选择那些问题突出、社会影响大、急需实行大部制管理的领域率先推行，才能真正取得成效。此次大部制改革能否成功，将直接影响整个行政管理体制改革的成败。

在权力的约束和制约方面取得突破。目前经济社会在发展中积累的一系列深层次问题，几乎都与不合理的体制有关。社会普遍关注部门利益凌驾于公众利益甚至国家利益之上，从而导致公共政策扭曲、变异的现象。这样的公共政策过程的直接后果是，公共政策制定的成本高，周期长，效率低，大量的时间和精力被消耗在毫无意义的部门利益争夺、扯皮和推诿之中，可能使政府所代表的公平、正义的天平发生倾斜。

我们仍然没有确立甚至没有找到对公共权力进行有效约束和制约的机制。这些年政府中出现的严重腐败现象与此密切相关。尽管我们非常重视打击腐败，也多次进行了行政管理体制改革，但腐败仍继续孳生、蔓延，严重影响了政府的公信力，给国家和人民的利益造成重大危害。人们不得不对改革的成效打上问号。因此，必须从体制和制度层面寻求解决问题的办法和途径。

前事不忘，后事之师。就目前政府权力运行的突出问题而言，行政体制改革最关键的是要解决以下问题：政府权力的组织结构要逐步走向法定化，一些不合时宜的传统思维要大胆突破，真正建立起决策科学、执行顺畅、监督有力的权力结构，实现决策、执行、监督既相互协调又相互制约的目标；有效地制约和约束包括事业单位在内的公共部门普遍利益泛化的问题。如果政府部门不能从根本上克服与民争利问题、公共政策制订中的公平公正问题以及规范政府行为问题，就不能说已经找到对公权力的有效制约途径。

行政体制改革难以孤军深入

尤其值得一提的是，在行政体制改革中，建立权力制约机制必须有政治层面改革的配合，否则，行政体制改革是很难孤军深入的。中国改革是渐进式的改革，越到后面涉及的利益关系越复杂。改革开放初期，所有人都从改革中得益，而到改革后期，有人受益，有人受损，改革的步伐会更为艰难。过去是以经济改革为主导，现在我们发现政府自身的问题越来越突出，政府自身的改革成为关键。这次行政管理体制改革，就是围绕政府自身存在的一些深层次的问题调整政府的组织架构，使政府的管理、组织设计、运行机制等更适应中国经济社会的发展。但光有行政层面的改革，没有政治层面的深入，难以解决行政管理中的深层次问题。例如，早在制订国家“九五”发展规划时，就已明确提出用集约型增长方式替代粗放型增长方式，但由于没有官员选拔、任用、考核、激励等政治层面改革的配合，一些地方甚至把“以经济建设为中心”演变成“以GDP为中心”。可见，许多问题的根源与政治层面的问题有关，而不是简单的行政层面的问题。

行政体制改革和政治体制改革要整体推进。从长远看，如果政治体制改革不能及时跟进，必将付出更大的社会成本。就当前来说，从政治层面对政府权力的有效制约，最终是要解决“四权”，即张扬民权、规范党权、废除特权、约束公权。如果不能在这些基本的方面有所突破，光靠行政体制改革解决对政府权力的有效制约问题是比较困难的。

中国改革到了政府需要“革自己的命”的阶段了――这是对改革者决心和智慧的真正考验，并将对下一步改革的成败产生深远影响。