浅析西安市城中村改造中的问题及对策

摘 要:文章通过对西安市城中村改造现状的分析,指出其存在着缺乏国家宏观政策的支持、土地转变及改造过程中资金压力大等问题,并针对这些问题提出了解决的对策。

关键词:城中村改造 问题 对策

中图分类号:TU984文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)06-018-02

改革开放30多年来,随着社会经济的快速发展,我国城市建设的步伐明显加快,城市的快速发展,需要获得扩展的空间,在许多城市中,昔日城乡结合部中的农村被包围在城市地域之中,成为城市中的一个特殊地域――“城中村”。

长期以来,由于缺乏统一规划,城中村的基础设施欠缺,同时,因为管理薄弱与外来人员混杂,城中村违法建设、违法占地屡禁不止,消防隐患大、治安问题突出。这些问题不仅影响到城中村内居民的生产生活,而且影响到城市的整体环境和发展,成为城市发展中许多城市问题的焦点所在。本文以陕西省西安市为例,探讨了城中村改造过程中面临的问题及其解决办法。

一、西安市的城中村改造现状

西安的城中村数量在全国属于较多的城市之一,仅新城、莲湖、碑林、雁塔、未央、灞桥城六区和4个开发区人均耕地在0.3亩以下的城中村共286个,再加上长安、临潼、阎良3个郊区40个城中村,共计326个城中村,人口约46万人,有各类土地21.6万亩。作为改造重点,西安市二环路以内的行政村有72个,涉及农业人口2.5万户、8.98万人,集体土地2.3万亩左右。

这些城中村,特别是二环以内的72个城中村的基本特征有:一是耕地极少,许多村子村民几乎无地可耕;二是地理位置优越,生产经营主要以房屋出租为主,以房生财;三是村内公共基础设施薄弱;四是规划建设管理缺位,村庄建设无序发展,违章建筑不少,安全隐患较多;五是大量流动人口涌入,成为社会不良现象的多发地。随着城市化进程的加快,实施城中村改造,已成为改善群众居住条件,提高群众生活水平的迫切需要;成为改善西安城市形象,提升城市品位的迫切需要。

西安市城中村改造自2002年以来,经历了起步、探索和全面发展三个阶段。2003年西安市将城中村改造正式提上城市改造议题,但是城中村改造牵连到城中村民失去自有民宅后的生计问题,改造过程遇到的问题繁多,由此西安的城中村改造一直发展滞后,西安的城中村改造主要以借鉴其它城市的经验并结合自身实际情况逐步推进。在此期间政府曾经出台过《西安市城中村改造办法》,《办法》中指出,西安在城中村改造过程中,将村委会改建成社区居民委员会,将村集体经济实体改造成由现代企业制度规范的股份制公司,逐步建立城市运行及管理模式。2005年,经过长期的摸索及试验,西安的城中村改造终于得以大规模进行。2007年8月成立了西安市城中村改造办公室,正式机构的成立,全力推进了西安市人居环境的改善和城市功能的提升。截至2008年年底,共完成53个整村882万平方米的拆除工作,安置房建设已累计开工411.7万平方米,占产权置换面积518万平方米的80%。其中,2008年以前整村拆除12个,2008年全年完成整村拆除41个,实现了跨越式发展的一年。拆迁面积689万平方米,开工建设面积460万平方米,累计完成投资79亿元。完成55个村的农转居工作,完成56个村的清产核资工作,完成46个经济体制改革工作,完成34个村撤村建社区工作,计划至2011年基本完成二环内城中村改造。当前,城中村改造已成为西安市城市建设的重要组成部分。

二、西安市“城中村”改造工作面临的主要问题

由于西安市“城中村”改造工作本身的复杂性、艰巨性和长期性,使“城中村”改造过程中主要面临以下几个问题。

1.“城中村”改造缺乏国家宏观政策的支持。到目前为止,国家没有一部关于指导“城中村”改造的法规文件,除直辖市外也没有省级政府出台的法规。在国家出台的现有法规文件里也很难找出指导“城中村”改造的条目。目前“城中村”改造方面的有关法规政策都是各地、市根据自己的实际参照其它城市的做法制定的,其政策的完善程度不足,造成实际操作中因缺乏依据而出现偏差,影响到“城中村”改造工作的顺利进行。另一方面,“城中村”改造总体进行缓慢,改造任务十分艰巨。相关部门在土地利用和征地拆迁中,建设与改造未能同步实施,而且责、权、利不配套,缺乏宏观指导性的体制合力措施,“城中村”改造的有关指导性政策亟待制定和完善。

2.“城中村”改造土地转变办法亟待修订。按照西安市政府《关于加快“城中村”改造工作的意见》确定的“改制先行,改建跟进”的工作原则,西安市“城中村”改造要完成人均耕地在0.3亩以下的“城中村”无形改造(即“四个转变”)工作,其中集体土地转变为国有土地的操作难度较大,在政策上尚未得到很好的解决。改造的规划导向不够明确。“城中村”改造既没有改造进度、开发模式、安置地块的规划,也没有将“城中村”改造纳入区域性的开发规划,因而改造缺少计划性和前瞻性。

3.城中村改造过程中资金压力大,很难实现“无形改造”和“有形改造”并重。通常情况下,城中村改造的安置方案是货币补偿、房屋安置以及货币补偿加房屋安置三种安置方案供村民根据自身情况灵活选择。补偿面积除了按照西安市城中村改造政策,给每个村民分配一定的面积之外,还考虑到无形改造之后,村民转为居民之后的生活来源问题又增加了部分开发用房,并在临时过渡费、残疾人补助、村民子女考取大学补助、补助产权房性质等方面给予了更多的优惠政策。

在这个过程中,因成本过于高昂,政府自己开发的方式往往难以启动,所以,包括西安市在内的很多城市的“城中村”改造基本上都采取了“自筹资金、自主经营、自我改造”思路。然而,在这一思路下,对绝大部分村庄而言,一无资金积累,二无贷款抵押,很难拿出大量的资金进行改造建设,更谈不上实施“无形改造”了。

4.城中村改造后流动人口租房难。由于城市的发展需要很多的外来务工人员,因此城中村农民就依靠低廉的房租来吸引这部分人群在城中村居住。2009年初,西安有240多万流动人口居住在城中村,随着城中村改造进程加快,外来务工人员租房问题凸显。城中村在改造前额外承担了一些廉租房的功能,改造后,价格低廉的出租屋没有了,会影响到部分地区的社会治安,这个问题也亟待解决。

三、对构建和谐西安,加快“城中村”改造工作的对策建议

1.加强组织领导,从行政管理体制和机制上确保城中村改造工作的顺利进行。建议从人员配置、经费保障方面加强市、区两级“城中村”改造协调组织,由政府分管领导牵头,各相关部门参与,加强“城中村”改造办公室对各项工作的统筹协调。同时,要明确职责分工,加大总协调力度,增强服务意识。在此基础上应该继续实施好《西安市“城中村”无形改造工作方案》,确保城市二环以内“城中村”撤村建居工作顺利完成。

按照“规划先行”的工作原则,建议对三环内的所有村庄及三环外人均耕地在0.3亩以下的村庄的基本情况进行全面调查,在此基础上进一步完善“城中村改造专项规划”的编制,并继续做好全市“城中村”分批改造规划图、“城中村”用地规划图、各村控制性指标图,加快“城中村”分批改造规划图的科学编制工作。同时,做好编订《西安市“城中村”改造规程》的工作,推进西安市“城中村”改造顺利开展。使基层进一步了解相关政策,熟悉办事程序,推动“城中村”改造深入开展。

2.积极推进“城中村改造中集体土地转性问题”的解决。“城中村”改造涉及的“四个转变”中,集体土地转为国有土地的转变操作难度较大,在政策上没有依据,已成为制约改造进度的瓶颈。从全市实施“城中村”改造的村庄实际反映看,大多数村庄改造中普遍存在集体土地的转性问题。虽然从政策上讲,农用地可依法转用及征收为国有土地,但是,目前土地管理仍然沿用根据城市建设的需要,逐宗土地依法征用的作法,审批程序复杂,很难适应当前“城中村”改造的需要,建议有关部门为土地转性工作创造条件。

3.加大对“城中村”改造项目招商引资活动的扶持力度,解决“城中村”改造资金不足的问题。要本着“宣传引导、注重实效、推向市场”的原则,吸引有资质、有信誉的知名大企业介入“城中村”改造。策划包装每个城中村改造项目,站在投资者的角度换位思考,突出客商的需求,并投入大量人力、物力,邀请专家、相关工作部门的领导、各层面代表对项目的功能定位、概念规划、投资收益等进行充分论证,进而制定详实可行的《综合改造规划方案》,提高招商引资的成功率。这样可以很好地解决城中村改造过程中资金不足的问题,促进无形改造与有形改造同步发展。

4.建议改造时同步规划建设公共租赁住房。据了解,杭州市对城中村改造时,将外来务工人员公寓建设纳入同步规划来解决部分人员居住问题。郑州市则通过借助城中村改造大力推进廉租房、周转房等保障型住房项目建设。划出一定比例的小户型作为过渡性廉租房和周转房,满足外来务工人员的居住需求。截至2009年1月,常州武进高新技术产业开发区建成“新市民之家”15个,使1.3万名外来务工人员得到安居。因此,西安市在进行城中村改造过程中可以同步规划、建设集中外来务工人员公寓,以最优惠的价格租给这个群体,确保他们能够正常地工作和生活。

城中村是中国城市化进程中的一个特殊现象,有其长期存在的历史和社会原因,在改造过程中应以可持续发展战略去考虑,强调人与自然的融合,尊重历史和文化的发展,以最快、最优的方式进行“城中村”的改造,实现西安以及全国城乡结合的繁荣新局面。

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(作者单位:西北农林科技大学经济管理学院 陕西杨凌 712100)

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