完善失业保险制度 促进就业再就业功能

一、失业保险制度设计与执行中的问题

1.覆盖范围。《失业保险条例》将城镇企事业单位覆盖在失业保险的参保范围之内，这一规定存在两个明显的问题：第一，制度设计中，占人口比例相当大的农村从业人员没有被制度所保障，如何确保这部分人的社会福利水平，是失业保险制度面临的深刻问题。第二，制度执行中，限定的城镇企事业单位没有真正全部参保，只只有国有企业的实际参保率最高，约在98％。随着就业形式的日益多元化，国有企业吸纳的就业人员比例呈下降趋势，非同有企业就业、非正式就业、自谋职业等的比重明显扩大，这些用人单位的实际参保率普遍偏低。如何真正落实应保尽保，是失业保险制度面临的现实问题。

2.保障水平。《失业保险条例》设计的失业保险金给付依据的是就低不就高的原则。在具体执行中，各地规定的失业保险金水平普遍偏低，保障能力非常有限。2000年，全年发放失业保险金共561984万元，占当年GDP总值89403．6亿元的0．063％，当年共有3297489人领取了失业保险金，平均每人领得1704．3元，而同期全国职工平均工资为9371元，替代率确实很低。一旦失业就失去了基本收入求源，仅靠微薄的失业保险金维持基本生活是很困难的。如果失业牢持续性高，这种有限的失业保障能力将有可能进一步下降。过低的失业保险金不仅法解决失业期间的基本生活，引起严重的隐性就业，造战失业保险基金的变相浪费，而且无法激起就业者对失业保险金的足够重视，无助于提高其积极参保的意识。

3.再就业培训。失业保险制度设计的目标不仅在于对失业者失业期间给予必要的收入补贴，更在于通过补贴使失业者降低求职成本，积极参加培训，尽快寻找到合适的新工作，最终实现再就业。我国失业人员中的主体人群受教育程度不高，技能技术水平较低，普遍有家庭负担，在失业保险制度的设计上和执行中，必须强调有针对性地实施再就业培训，将是否参加培训做为领取失业金的条件之一，否则失业金的给付只能是一种救济行为，很难产生积极的影响。

4.隐性就业。《失业保险条例》规定，失业者的再就业后就停领失业保险，但在失业保险制度执行中这方面存在的漏洞较多，隐性就业现象比较严重。虽然造成隐性就业的因素是多方面的，如用工制度执行不规范、失业保险机构与其他机构之间没有联网管理系统、失业保险金给付水平不足以保障失业者维持生计、劳动力市场环境复杂、就业形式日趋多样化、工作稳定程度降低等。但所有这些原因绝不能成为容忍隐性就业存在的理由。就业者隐瞒其就业事实，在取得较低工资收入的同时也领取失业保险金，这部分人的行为造成本来微薄的失业保险基金流失，影响了制度的公平性和效率性。

5.领金资格审核。《失业保险条例》对领取失业保险金的资格要求和停领失业保险金的条件限定，基本符合国际化的标准，但在制度执行过程中，只有对是否缴费的要求把握相对准确且操作严格，而对“非因本人意愿中断就业”和“有求职要求”的把握，缺乏足够的操作依据和监控手段。针对七个停领条件之一的“无正当理由拒绝工作”这一软条件的控制，操作起来难度很大，不能保证准确落实。对于“重新就业”的控制，也只能约束那些正式签定用工合同的稳定重新就业，而对其他复杂的就业形式和就业时间的认定却缺乏有效的审查手段，造成不可避免的隐性就业。失业保险机构为此投入了大量的人力、物力和财力，进行内审、外审、抽调等，但限于管理手段的落后，效果甚微。

二、完善失业保险制度促进就业功能的建议

1．合理扩大失业保险覆盖范围。按“国民待遇”原则，尽快使城乡所有劳动者在失业保险制度方面享受同等的权益。一方面国家必须利用其特殊的身份，采用必要的强制手段保证当前制度中应该参保的就业者全部参保。另一方面国家必须逐步将失业保险范围扩展到整个社会的全体劳动者，以应对可能出现的大批农村劳动者失业现象，同时解决城镇多种就业形式下打工者失业后的生活保障问题。这样失业保险作为社会“安全网”和“稳压器”的作用才能充分发挥出来，并且还有助于扩大失业保险费的征缴范围，增强失业保险基金的给付能力。值得提示的一个问题是，在考虑失业保险制度是否覆盖城市务工农民、农村剩余劳动力、国企隐性失业人员、新进入劳动年龄而找不到工作的失业者时，不能盲目地追求“扩大范围”，应该结合国家的产业政策、经济发展阶段等综合考虑，并非范围越大，实施效果越好，必须考虑范围扩大的合理性问题。扩大是总体趋势，适当是基本原则。

2．试行有区别的失业保险政策。根据就业结构的变化，能否对处于不同结构状态中的失业者实行不同的失业保险政策是一个值得探讨的课题。我国职工的年平均工资水平差别很大，不同就为结构的失业风险也不同，而且随着就业形式的不断变化，高收入、高技能者的失业也会出现。区别性的政策设计不但可以减少失业带来的动荡，还能够扩大失业保险基金的来源，提高失业保险的保障能力，而且更为促进失业者的积极再就业以增加失业保险金积累创造了条件。比如，可以采取累进失业保险费率制，在保证基准失业保险费率的前提下，随着收入水平的提高而提高失业保险费率；对于失业风险较大的行业制定相对较高的失业保险费率，并考虑财政政策性的补贴等。又如，可以建立失业保险金个人账户，详细登记劳动者往年的就业状况和失业保险费的缴纳情况，劳动者失业后可以根据个人账户的记录领取不同金额的失业保险金。同时失业保险制度应明确不同失业者的经济状况和就业竞争能力，因为并不是所有的失业者都需要失业保险金，或者立刻需要失业保险金，他们有的有足够的积蓄维持失业期间的生活，有的在很短的时间内可以重新就业。

3．突出失业保险的就业导向。具体方法有：要保持失业保险待遇水平与经济增长相适应，不宜过低，更不宜过高，以避免出现西方福利国家中的“失业陷阱”；调整失业保险基金支出结构，加大就业指导、技能培训等促进就业方面的投入，为实现就业保障型的社会保险制度提供资金上的保证；根据相关产业政策的需要对企业进行就业补贴和培训补贴，帮助其改善就业环境，内部转岗培训，内部消化过剩人员，减少解雇员工情况的发生，达到既减轻失业保险负担，又促进就业的双重目标；拉大失业保险待遇，使失业保险待遇与领取时间挂钩，如随着领取时间的推移，失业保险金额度逐渐降低。失业期越短，当前给付额就越高，逐月降低，直到完全取消；对于提前就业的失业者进行补助，激励失业者努力寻找就业机会；灵活发放失业保险金，对于有可行创业计划的失业者考虑一次性发放多月的失业保险金作为其创业的资金，并监督其使用；引导性地对失业人员进行再就业培训，鼓励参与社区就业服务；帮助失业者树立正确的择业观，引导失业人员树立符合市场就业模式需求的就业价值观念，认识到“学习一就业一再学习一再就业”模式的重要性。

4．促进全社会的参与和配合。强化企业用工制度建设，加强工商行政管理机构的配合，实现失业登记、求职登记、就业登记联网一条龙服务，这些措施不仅能够为领取失业保险金资格审核创造有利的条件，而且是解决隐性就业，加强失业保险管理，促进实现再就业的必要前提。逐步完善培训体系，增加对再就业培训工作的投入，建立起科学合理灵活的培训机制，全方位组织失业职工进行提高素质的就业培训。加大技能开发投入的比重和培训与就业结合的密度，鼓励支持有条件的行业、单位、团体和个人兴办培训实体，根据市场变化和发展需求随时调整培训内容，不断推出符合实际需要的就业培训。积极建设就业信息网体系。为失业提供最快、最新、最全面的就业信息，尽可能减少摩擦性失业，增加就业选择的机会，提高尽快再就业的可能性。

(作者单位：辽宁省就业服务局)