公众信心聚散机理与重塑对策

公众信心的稳定状况与共同体的秩序特点密切相关，共同体秩序由政府制定法、社会约定法、道德与传统习俗等要素复合而成。规则、社会网络结构和传统习俗文化这三个核心要素在一个共同体公众信心的形成与消解中相互支撑、相互塑造。公众信心的消解是加速度的，重塑则是缓慢的，需要从个人、社会和政府三个层面入手。

公众信心的三个层面

公众信心关乎每个社会成员的心理安宁、整个社会的繁荣安定和国家政权的稳定有效，既可以通过言语来表态，也可以通过具体行为来展示。简言之，公众信心作为公众认同的重要方面，就是一个共同体内社会大众对公共事务予以持久认可和维护的信心，包括三个相互整合的层面：对国家政权的信心、对己身所处的社会的信心和对社会中自我的信心。其中，个人对自我的信心是基础，横向延展出去形成对社会的信心，纵向攀升而上的是对国家政权的信心。

之所以如此，原因有二：第一，公众信心的一个先在前提是一个疆界清晰的共同体。这个疆界成为判断共同体成员身份的重要边界，只有在拥有相同身份标识的前提下，谈“公众”和“公众信心”才有意义。在人类历史上，共同体疆界既可以是地域性的，也可以是种族性、文化性或宗教性的。但近代民族国家诞生后，公众信心一般与一个国家的地理疆界相吻合。在疆界确定的共同体内，社会成员围绕资源和风险来确定分配的机制，由此形成有着共享的价值、规则。而分配本身也都需要大大小小的权威中心来实现，如家庭、宗族、社会组织和政府等，这些权威中心按照成员范围、资源和风险特点等形成不同的分配权能，塑造着经纬交织的信任关系，其中，家庭、宗族、社会组织等构成横向的社会信任关系的权威中心，不同层次的政府按照公权力构成纵向的政权信任关系的权威链条。第二，正如马克思所说，人的本质在其现实性上是一切社会关系的总和。每个人都生活在一个人与人构成的各种关系中且彼此影响，对自我的判断都基于他对自己所处的社会关系的认知，并以这个认知对社会关系中的他人产生影响。例如对倒地的老人扶不扶的判断和争论看似道德问题，实际上人们不停追问的恰是个人信心和横向社会信心的不安。因此，每个人对社会关系中自我的信心构成公众信心的基础，在这个基础上的公众信心因人际关系的链接而涉及横向和纵向两个方面，横向的公众信心是社会成员彼此之间的信任关系的呈现，纵向的公众信心则是社会成员与国家政权或政府之间的信任关系的表现。

如果我们把这三个层面所构成了的公众信心看作一幅锦绣画卷的话，那么，其中，每个人的自我信心是绣线，是公众信心的基础，对社会的信心是公众信心之纬，对国家政权的信心是公众信心之经。有韧性的绣线经纬均衡交织，形成社会成员之间稳定持续的相互依赖与合作关系，稳定地培育出丰厚的社会资本，公众信心的锦绣画卷才会璀璨夺目、历久弥新。

公众信心的聚散机理

三十多年的改革开放使中国一跃成为世界第二大经济体，但经济繁荣的向心力中伴生着社会的离心力，从而使我们所处的时代成为一个进步与衰败并存的时代，有人欢歌于利益的凸显、显著的丰饶和开放的尺度，也有更多的人忧虑于社会的原子化、道德滑坡、法律不彰等乱象和各种权威地位的下降，与之相对应，公众信心也呈现离散之势，社会信任濒临解体。特别是近年来，互联网上此起彼伏的诸多公共事件舆论中，无论是情绪性发泄，还是理性追问与辨析，都呈现出公众的焦虑、彷徨和分裂，其结果就是老百姓成了“老不信”，社会心理安全感降低，政府权威下降。那么，公众信心缘何到了如此看似信无可信的境地呢？

作为复合性群体心理，公众信心与一个共同体的秩序状况紧密相连，且反映这一秩序的有效性，因此，影响秩序有效性的各种因素，以及这些因素之间动态的相互关系就构成了公众信心的聚散机理。

总体上看，公众信心的稳定状况与共同体的秩序特点密切相关。共同体秩序由政府制定法、社会约定法、道德与传统习俗等要素复合而成。如果共同体秩序更多地是由政府立法执法维护，则意味着公共信心的纵向维度相对发达；如果共同体秩序更多地由社会约定法、道德与传统习俗维护，则公共信心的横向维度相对发达。当然，公众信心的横向和纵向两个维度如果能够协调均衡，就意味着这些秩序要素实现了整合，形成了稳定的价值和行为指引，更有利于公众信心的稳定。作为传统与文化传承的载体，每个人对秩序的期许和遵守情况不仅需要取决于秩序的特点，而且取决于秩序执行过程中信任经验的积累。因此，公众信心的凝聚，主要依赖于以下三个方面：

明示的一体遵行的规则。这是古今中外各国以制度安抚和凝聚公众信心毫无例外的重要选择，也是公众信心的主要根源。规则首先要明示，其次要严格遵守，决不允许有凌驾其上的特权，这样才能捍卫法制、涵养法治精神。这方面需要强调两点：第一，在我们这个平权时代，规则包括明示行为后果的规则内容和规则制定的过程规则两个部分。前者是对所有人具有普遍约束力的规则内容，不允许有特权例外，除非这个特权例外能够增益或至少不损害公共利益。惟其如此，才能使人们对自己和他人的行为有明确的预期，维持社会稳定，增强公众对规则和社会关系的信任。规则制定的过程规则指的是规则内容得以确认的程序性规则，其正当性在于充分整合利益相关者和社会成员的价值和利益，主要是公民参与问题。在当下的中国，这个规则尤为重要。例如新年伊始，被称作“史上最严交规”关于闯黄灯扣6分的细则引发公众质疑和广泛讨论，2013年1月6日，公安部交管局专门下通知，要求各地交管部门对闯黄灯行为“以教育警示为主，暂不予以处罚”，再次引起舆论热议。尽管有人嘉许公安部迅速回应的做法，但这个事件还是使公安部获得了“不尊重民意”和“朝令夕改”的评价。其原因恰在于人们对规则内容与对规则制定过程中公众作为利益相关者意见的程序性缺位的双重不满。

第二，公众对秩序的信心既依赖于规则本身，更依赖于规则的执行。在一定意义上，有规则文本而没有执行比没有规则文本更有害于公众信心。因此，首先是要规则的公开透明。其次是要规则的执行不偏不倚且一视同仁，这也是为什么司法以天枰为标志的原因。如果执法不能够做到身份平等和利益平衡，那么，即便用法律文书对身份或利益进行了倾斜，那么，这种胜利是一时的和形式上的，失却的则是人心。最后是规则的文本和执行需要有反思机制，这涉及到制度的演进问题，也就是说，规则要与时代的发展和社会价值观的变迁相适应。

社会网络的信息分享与行为影响结构。长期以来，人们都认为人是相互影响的，公众信心因而是人们相互影响的结果，例如“近朱者赤、近墨者黑”就描述了近距离相互影响的效果，“三人成虎”、“众口铄金”等都描述了信息传播中信息遗漏、信息扭曲和信息叠加的社会效应。但是，公众信心又是在人们怎样的相互影响中聚散的，迄今都是一个常提常新的问题。罗伯特・帕特南认为人们之所以相互影响是因为信任、规范和社会网络构成了社群生活，可以形成自我增强和可积累的社会资本，由此形成稳定的公众信心；福山则提出高度信任的社会需要在家庭和国家这两个极端之间自发地建立牢固的社会团体。这两种解释是相似的，都将人类社会中复杂的社会网络视为公众信心的结构性基础。其实，社会网络是一种动态的结构，其中涉及信息的传播分享和行为的引发与影响。人都是内嵌于一定的社会关系中，人与人相互联系的结构和互动则决定着人们相互影响的结果。创新的扩散研究表明：信息和影响会沿着密切的、由近及远的连接关系进行传播，而社会网络的一个重要特性就是物以类聚人以群分，即人们根据喜好形成一个个群体，群体内成员之间往往具有强连接关系，而群体与群体之间则存在着弱连接关系。这种强弱结合的社会关系因信息的流动而连接起来，不仅在信息流转中增强人们对价值的共享程度，而且使人们“承诺―兑现”的互惠行为不断重复，形成共识和经验的累加。美国学者古乐朋和富勒对社会网络的形成及其对人们现实行为的影响的大量研究也表明，强连接引发行为，弱连接传递信息。在这种情况下，信息和行为越正面，公众信心累积就越丰富，反之，公众信心则日益消解。如果说家庭是共同体结构的基石，各种社会组织是共同体内横向信任的载体，那么，政府作为共同体内资源和风险责任最具权威的分配中心，就尤其承担着信息传播和行为引发的责任。值得注意的是，当前以即时互动为特征的互联网的飞速发展将人类社会推进到一个加速扁平化和纵向节点锐减的社会网络时代，互联网上的群体化以及群体的重叠化增加，这本身就有利于促进共识，而在互联网上，语言本身已经成为行动力，信息分享与行为影响的同频共振效果日益明显，社会自发联系的深度和广度前所未有，社会网络结构的动态性已经开始强化。既有的社会组织和政府怎样才能发挥社会网络结构的建设者作用，就成为各国面临的共同问题。

沉淀着道德共识的传统习俗文化。人都是传统的载体，也是传统的构成部分，人类社会不仅延续种的繁衍，也延续文化的传承。这些经由千年传承下来的行为规范虽然不经明示而作为潜规则和习俗存在，但是其指引人们行为预期的作用不仅不弱于明示的制度，甚至在与明示规则相冲突的时候处于上风。20世纪80年代以来，我国大量的法律制度经常面临着移植法与本土法的冲突，或“礼”与“法”的冲突，其实就是传统习俗文化内涵的道德共识与当代人定法所蕴含的价值之间的冲突。2012年年底曝光的河南周口平坟运动表面上看是政府行政权力与民众在发展利益上的冲突，实则有着现代化价值与传统习俗之间的冲突。法律制度只是起到对人类底线行为的约束作用，在制度规定约束不到的领域，传统习俗文化则以其长久沉淀下来的道德共识指引着人们的言行。因此，有着丰厚传统习俗积累的共同体往往趋于稳定，习俗的教化对公众信心的塑造直接从价值入手，往往起到制度硬约束难以起到的功效。而朝着应然目标搭建起来的制度框架如果超越了社会的传统习俗，也会失灵，“徒法不足以行”恰说明制度需要传统习俗的基础。正是因为如此，每个国家都会高度重视对传统习俗的尊重和包容性发展，并以之作为社会主流价值体系的核心进出。对处于全球化时代的中国，若能处理好传统习俗与西方现代化模式之间的关系，充分发挥习俗教化的优势作用，则有助于凝聚共识和公众信心，平衡国家急剧发展过程中的社会矛盾。

人们经过与其他社会成员打交道的漫长经验积累沉淀与拓展，逐渐形成对社会成员的普遍信任，是个连续性的过程，一旦中断，就又需要较长时间的恢复。正因为其脆弱性和不易传播性，信任才成为一个共同体中稀缺而又弥足珍贵的东西。也正因为如此，规则、社会网络结构和传统习俗文化这三个核心要素在一个共同体公众信心的形成与消散中相互支撑、相互塑造。规则不能脱离传统习俗而发挥作用，社会网络结构在规则和习俗中才有组织意义，反过来，规则遵行时间久了，就会转化为习俗的内生部分，社会网络结构变了，相应的规则就必然也需要变化。如果说法律是社会的骨架，那么，习俗和道德则是社会的筋脉。所以，法律、习俗、道德都是人们对他人进行行为稳定预期的依据，法律改容易，而习俗和道德评判的改变则艰难得多。所以，随着人类社会的不断发展，共同体的秩序的这些要素也是在不断发展中动态平衡的，那么，“变则通、通则久”乃是指的对不适应规则、结构、习俗的部分进行改革，不断疏通这三部分的不畅之处，才能够保证秩序的动态稳定性，使个人、家庭、社会组织和政府形成协力，公众信心才能始终处于活水的滋养当中，最终形成一个基于一定物质财富、有效法律制度、蓬勃文化习俗的想象的共同体。

尽管人们总是期待一个美好的现实生活，但是，不可否认，在当今世界，规则被钻空子或破坏、群体生活衰退甚至解体、政府公信力下降甚至陷入“塔西佗陷阱”等等，已经成为一种全球性现象，而不独是中国特有的现象。那么，为什么我们对公众信心的消解感觉非常明显呢？究其原因，首先是过去三十多年追赶式的发展将工业化、城镇化、信息化的发展历程同时进行并高度浓缩，而制度、社会和习俗变化则难以同步浓缩发展，以致规则、社会网络结构和传统习俗文化在急剧的经济发展中受到了挤压，确立起来的规则体系形式完整而内容粗疏，社会网络结构破而不立，传统习俗文化与主导意识形态兼容性差等因素扭结在一起，一个因素失衡，则整体失衡加剧。其次，政府发展战略准备不足导致政府的经济发展职能、规则提供职能、价值教化职能出现错位，在具体实现方式上又受到计划时代路径依赖的全能主义影响，造成社会问题、经济问题、文化问题等诸方面问题的叠加。最后，信息技术突飞猛进的发展使得信息的开放和信息传播的无门槛、零距离，从根本上改变了人与人之间相互影响的广度和深度，信息的共享性在推进人们理性思考能力的同时放大了人们的情绪性感受共鸣。

公众信心的重塑

如果说公共信心的消解是加速度的，那么，公共信心的重塑则是缓慢的、需要耐心的。由于公众信心由个人、社会和政府构成，公众信心的重塑也需要从这些层面入手。而公众信心的聚散又受制于规则、社会网络和传统习俗这三个要素之间的动态均衡，公众信心的重塑也还需要张扬这三个要素中的建设性因子，并最大限度地发挥建设性因子的整合作用。为此，我们应从社会公众的基本公共需求出发，立足于每个人都是内嵌于一定的社会当中这一现实，确立稳定的行为预期和有效的激励链条，发挥社会和政府的整合功效来重塑公众信心。

公众信心的重塑需要政府改革自身，采取具体措施扩大公众信任的半径。共同体中最具权威性的分配中心往往是政府，但是，正如福山所指出的，政府能够建立社会资本，但也善于破坏社会资本。而政府诚信没有第三方的力量监督，而是直接面对面的，由此带来的惩罚也不是第三方施与的，而是直指政府存在的基础。近年来，社会上的仇官现象和曝光的公共事件都直指政府，这一方面说明了公众对政府的价值期待，另一方面也说明当前政府已经陷入有群众的承认但缺乏信任、掌握权力但缺乏权威的状态，这种状态如果不及时扭转，不仅不能够捍卫人们对规则的信心，而且往往会培养出既不相信政府又相互怀疑且难以相互交往的公民。

要扭转这种状况，又需要公众对政府有一定的信任，幸运的是，公众对中央政府仍有较高的信任度，因此，中央政府需要在当前这个机遇与挑战并存的时期，应当基于规范和法规将大家束缚在一起成为共同体这一事实，至少需要做好以下几方面来扩大社会信任的途径。

一是政府加强自身改革与自律，做法律法规的践行者和捍卫者。首先是按照法的位阶梳理现有的公法律体系和工作规程，加强所有公职人员的法律学习，强化对法律法规、政策的认识和遵行，谨慎使用自由裁量权。其次是加强政府信息公开的力度。当前需要在强化执行政府信息公开条例上下功夫，强化主动公开工作，细化依申请公开工作，使各级政府和各部门暴露在社会公众的监督之下。最后，执法应具有公众接受的统一标准性。法律内容确定之后，是否能够实现法律的意图来塑造人们对制度的信任，不仅靠法律文本内容，更要靠法律文本的执法，这才是共同体秩序的关键。因此，我们还需要细化法律制度实施的实操性程序，以可行的同一标准去执法，增强社会公众对行为后果预期的稳定性。

二是政府加强与公众的沟通互动。这主要是通过有问有答的循环式沟通来使政府形成眼睛向下关心社会的工作机制，以主动解释和请教来使政府养成与公众平等坦率地进行意见交流的工作氛围，打造良好的政府形象。政府首先应当充分认识宣传沟通的重要性，加强政府内部的信息整合与共享，制定整体性政府宣传沟通战略，形成政府对社会的同一声音。其次是务必要疏通既有的各种政府与公众沟通的渠道，特别是疏通公众利益表达的渠道和政府向公众信息反馈的渠道。再次是需要改变宣传语言，运用多种渠道官话民说，用老百姓熟悉的语言来解说相关政策、了解公众需求。最后是要充分运用话语这一软权力，既主动抛出话题，引导公众讨论和参与公共政策，又通过与掌握信息传播主要节点的“意见领袖”进行充分沟通来熟练运用网络话语权。所有这些沟通互动更多的是为政府公共政策的制定和执行能够围绕公共利益来实现，而非装点政府门面。

三是要切实承担起有效的公民教化功能。应当在学校教育体系中加强以宪法和社会核心价值体系为基础的公民教育而非单纯的思想政治教育和道德教育。应当加强教育体系中的公共生活观摩和实践教育，例如组织学生参观面向公众服务的政府工作部门，强化潜在公民对公共生活的理解和热爱。

公众信心的重塑需要重构社会的群体生活。社会本身的信任程度的稳定是基础，政府与公众之间的互信关系建立在社会本身的信任系统之上才是可持续的。因此，重构社会的群体生活尤为重要。但我们不是说要让政府来重构社会的群体生活，因为国家功能集权化以及对社会几乎各行各业的干预，往往损害人们的自发社会性，反而形成重构社会群体生活的阻力，因此，政府在这里需要做的就是提供社会公众可接受的制度环境即可。

一是要以具体措施巩固社会牢固的家庭基础，强调家庭结构、家庭价值观在确定社会信心方面起着重要作用。目前我国社会的原子化程度居高不下，急需在社会生活和公共政策方面强调以家庭为单位而非以个人为单位来促进社会的稳定，这与我们提倡以个体为基础的权利并不矛盾。个人的权利是作为一个独立的个人完整支配自己的思想和行为的基础和必要条件，但不是社会关系和信任网络建立的充分条件，而家庭则是一个人社会存在的勾连细胞，家庭中的角色是一个人其他社会角色的基石，是法律例条之间的弹性所在。

二是要促进不以血缘为基础的社会组织和社区组织的培育发展。当前我国人口流动频繁，家庭普遍小型化，计划时代的单位制又普遍解体，但大量没有了“单位”的人却未能转变“社会人”，处于两脚悬空的“半空人”状态。为什么？因为人是社会动物，除了家庭之外，其丰富的情感和喜好还需要其他的组织形式来寄托，而普遍的选择是社区、街坊邻里、宗教组织、社会组织等。而截至2012年第三季度，我国登记的各类社会组织共计只有47万个，每万人拥有的社会组织数量仅为3.4个，与发达国家相去甚远，这说明我国社会横向联系不发达，社会成员之间横向的信任关系也不强，这也是“老人倒地要不要扶”都要引起社会争论的原因所在。同时，农村社区空心化、城市社区建设与社区居民无关化的情况都比较突出，例如不少地方社区居委会的书记、主任都不是本社区居民，这就使得他们与社区居民缺乏紧密的利益纽带，其服务也更多地是看着政府的指挥棒而非居民的需求走向。取信于民首先要相信民众，因此，目前迫切需要抛弃传统的竞争假设，取代以合作假设，相信公众的自我组织和自我约束能力，创造宽松的制度环境，使社会组织和社区组织切实成为社会成员自发组织起来的关系纽带，进而使人们在社会组织和社区等群体生活中相互了解、理解，相互教育，在团体内分享知识、经验。在行使自己权利达成利益的时候还需考虑这些群体的利益，培育出更大范围的社会合作和为公共利益风险的精神。

（作者为国家行政学院教授）

责编/张蕾