大力促进我国资源型城市可持续发展

资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采和初加工为主导产业的城市。这些城市为经济建设做出了突出贡献，但在发展中也积累了不少矛盾和问题，严重制约了自身的可持续发展。资源枯竭城市已成为我国经济社会发展中的突出问题。

我国作为一个发展中国家，与发达国家相比，对资源型城市可持续发展问题的研究起步较晚，目前尚未建立起系统的转型理论和政策体系。促进资源型城市可持续发展涉及经济结构调整、国有企业改革、区域经济发展、劳动就业和社会保障、生态环境治理、资源勘查开发、资源税费改革等多个领域，是一项复杂的系统工程，不论是理论研究还是实践操作层面都难度很大，应该引起足够的重视。

一、我国资源型城市面临的严峻形势

国内经济学界按照采掘业产值占工业总产值的比重及规模、采掘业从业人员占全部从业人员比重及规模等4项标准，并适当考虑特殊情况，初步界定全国资源型城市共118个，占全国城市总数的18％。近些年随着我国2／3的矿山进入中老年期，1／4的资源型城市面临资源枯竭，资源型城市在经济、社会和生态环境等方面的矛盾开始集中显现，有的还十分尖锐。概括说，我国资源型城市面临以下困难：

(一)经济结构单一，增长缺乏后劲

资源型城市在经济上严重依赖资源开采、加工，资源产业一业独大，产业链条短，可持续发展能力弱，多数资源型城市资源开采及其加工业占工业总产值的比重在30％以上，相当多城市超过50％，如大同市煤炭采选业和原料工业曾占全市工业总产值的80％。资源型城市的国有经济比重偏大，非公有制经济发展缺乏活力，2004年，黑龙江省双鸭山、七台河、鹤岗、大庆4市国有及国有控股工业企业增加值分别占各市的78．8％、62．9％、92．0％和96．6％。资源型城市的国企改革还远没有到位，多数企业历史负担沉重，以初级产品生产为主，经济效益不高。地方经济发展直接受资源产品价格波动影响，难以有长期稳定的经济增长。资源型城市主要经济发展指标与全社会平均水平相比有较大差距，如2003年黑龙江省鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河、伊春、大兴安岭6市人均GDP为8457元，比全省平均水平低3166元，城镇居民人均收入为5722元，比全省平均水平低957元。

(二)下岗失业人员多，就21k．~力大

伴随一些大型矿山破产，数以万计的职工面临失业。比如，阜新海州矿破产就涉及从业人员26169人，波及附属集体企业职工23425人。这些下岗失业人员技能普遍单一，而地方吸纳就业能力较弱，就业和再就业面临极大困难。据中国矿业联合会调查统计，全国面临资源枯竭威胁的矿山有400多座，直接涉及到300多万矿工的就业。根据国家人口计生委调研组2005年7月的一项抽样调查，2005年辽宁省抚顺、本溪和阜新的失业率分别为31．12％、21．30％和24．68％。“零就业家庭”问题尤为突出，抚顺、本溪和阜新的零就业家庭分别占城镇失业家庭的比例为35．33％、37．04％和25．55％。

(三)居民生活困难，社会矛盾积聚

全国政协的“四矿问题”(矿业、矿山、矿工、矿城)专题调查表明，矿工收入已从过去的各行业之首，倒退为各行业之末，年人均收入仅为最高收入行业的1／9。在人口计生委组织的抽样调查中，抚顺、本溪和阜新人均月收入低于低保线(175元)的家庭所占比例分别为28．92％、21．30％和47．42％，三市的绝对贫困发生率平均达7．25％。由于贫困人口多，且呈现出贫困集聚和代际传递等特点，社会矛盾激化，群体性上访事件大幅增加，以侵害财产为主的刑事犯罪不断攀升，对社会稳定构成威胁。

(四)生态环境破坏严重，部分矿区存在地质灾害隐患

目前，全国每年85％的工业废弃物来自矿山开采。据不完全统计，我国金属尾矿、煤矸石堆积已超过50亿吨和40亿吨，并且以每年4―5亿吨剧增。一些地方的煤矸石山已发生多起坍塌和自燃事故，造成人员伤亡。因采矿活动诱发的地面坍塌、滑坡、泥石流等次生地质灾害时有发生，每年造成的直接经济损失超过100亿元。2001年全国共造成地质灾害600余次，死亡788人。东北三省原国有重点煤矿采煤沉陷区总面积990平方公里，受影响居民超过90万人，严重威胁人民群众的生命财产安全。由于长期过量采伐林木，伊春的红松林被砍伐98％，小兴安岭等地生态功能急剧下降，蓄水固土抗风沙能力明显减弱。大庆由于开采石油造成森林覆盖率大幅下降，草原退化、盐碱化和沙化的面积已占总面积的84％。由于地下水资源严重超采，一些资源型城市出现大范围地下漏斗。

(五)人才相对匮乏，教育基础薄弱

大多数资源型城市经济发展相对落后，大批本地人才外流，外地人才不愿前来工作，如山西大同矿务局1997至2001年间共调出各类人才638人，而调入几乎为零。近年来，高校矿业专业招生困难，后继乏人。资源型城市人才结构单一，发展接续替代产业面临很大的技术和人力资源限制。此外，资源型城市自身的教育经费紧张，师资力量不足，教育基础薄弱，加上不少居民生活困难，无力负担高额的教育费用，辍学现象严重。

解决资源型城市尤其是资源枯竭型城市面临的诸多难题，促进其可持续发展，是老工业基地调整改造的重点和难点，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，是缓解当前资源对经济发展的约束、保障资源供给的有效途径。

二、我国资源型城市陷入困境的体制、机制成因

我国资源型城市出现这么多问题，且长期得不到解决，除了受资源开采的客观规律作用之外，还存在诸多体制、机制成因。

(一)计划经济下的直接调配与转轨时期的价格失衡等问题使资源型城市一直处于不利地位，陷入畸形发展的轨道

一是在计划经济时期，全国一盘棋，资源被国家无偿调拨，经济体制转轨以来资源品价格依然低下，从资源型城市低价输出，同时制成品高价输入，造成资源型城市“双重失血”，致使资源型城市缺少应对危机、化解矛盾的必要积累。二是资源型企业与城市未能形成良性互动。长期以来，矿业城市实行条块分割管理，而资源行业和企业多数以部门管理为主。由于不少资源型城市是先有矿，后建城，企业级别高，规模大，政企不分、企业办社会等问题突出。如伊春至今仍是政企合一的体制。这些中央企业或原中央所属企业，与地方政府由于体制原因，常常发生矛盾，造成大量的重复建设和资源浪费。在经济体制转轨过程中，绝大多数国有矿业企业的管理体制发生多次变动，管理方面出现“真空”，很多历史问题的责任主体也纠缠不清。城市经济长期受资源型企业的主导，地方政府谋划发展接续产业的能力和主动性也明显不足。三是大多数资源型城市都是因资源开

采而兴起，传统发展模式助长了资源型城市对不可再生资源的过分依赖，使得资源型城市的城区设施、工业设备和人才队伍等都具有很强的专用性，一旦资源枯竭而需要退出转产时，转型成本很高。四是大多数国有资源型企业拖欠银行贷款数额巨大、时间较长，相当一部分已经形成呆账、死账，企业信用降低。银行不愿意为这类企业发展提供更多贷款，资源型企业发展或退出所需资金严重匮乏。

(二)资源型城市的发展长期缺乏“以人为本，全面、协调和可持续发展”理念的指导

在资源开采时，采取“有水快流，竭泽而渔”的做法，缺乏统筹考虑和规划安排。不少资源型城市的建设缺乏科学论证，长期以“先生产后生活”、“重开发轻建设”等思想为主导，基础设施和城区建设存在大量欠账，不少矿工长时间生活在条件极其恶劣的棚户区和采煤沉陷区，基本生活质量都无法保证。一些地方政府和企业领导单纯追求GDP增长，并热衷于搞“锦上添花”的形象工程，对人民群众急需的“雪中送炭”事项缺乏关心，一些本来可以解决的问题，如棚户区的饮水、公共照明等，却长期拖着不办。对生态保护和环境治理的忽视在资源型城市表现的尤为明显，“先污染后治理、边治理边破坏”状况突出。

(三)现有的价格、财税政策难以保障资源型城市可持续发展

目前我国资源品价格扭曲，计价成本不完全，未能涵盖矿业权有偿取得成本、环境治理成本、安全投入成本和衰退期转产成本等。许多矿山的开采，严重破坏环境，污染大气和水源，但企业并未付费或未完全付治理费，这部分成本没有规定在开采成本中逐年摊销，而是推给政府，留给社会，使企业内部成本外部化，私人成本社会化。现有资源税费制度也存在一些问题，资源开采上缴的税费地方分成较少，国家与地方的利益关系未能理顺。中央财政支出中用于解决因资源开采形成的历史遗留问题份额不足，而地方财政又捉襟见肘，寅吃卯粮，对解决遗留问题有心无力。现有财政转移支付制度缺乏补偿资源型城市历史欠账的稳定渠道保证，造成资源型城市长期缺乏合理补偿。此外，国家现有的法律法规和政策框架对生态保护和环境治理的要求还不全面，已有的政策措施由于缺乏有效的监管和惩处措施又流于形式。

总之，资源已经或濒临枯竭的城市在传统经济增长模式和体制机制下，因资源开采留下很多欠账，自身又尚未形成可持续发展的内生能力；而资源开采仍处于稳产和增产期的城市由于缺乏有效制度、机制保障，近年来在政绩攀比机制的作用下，地方政府拼资源、拼环境，加上不少民营企业在资源廉价条件下，盲目追逐超额利润，又不断重蹈覆辙，沿袭和加速了对资源、环境的破坏。

三、发达国家促进资源型城市可持续发展的主要举措

促进资源型城市经济转型和可持续发展是西方发达国家工业化进程中面临的共性问题，也是一个世界性难题。2005年10月，国务院振兴东北办组团考察了欧洲部分资源型城市经济转型情况。德国、法国政府都很注重在资源型城市经济转型中发挥政府引导作用，采取一系列措施支持资源型城市转型和老工业区重建，已取得显著成效。

(一)设立专门机构负责资源型城市经济转型工作

德国在联邦经济部下设立联邦地区发展委员会和执行委员会，州政府设立地区发展委员会，市政府成立劳动局和经济促进会等职能部门，负责资源型城市经济转型的综合协调。法国于1963年成立了由政府10多个部门组成的矿区重组部际小组，负责全国煤炭矿区重振工作；并成立了由大区行政长官、有关部门和煤炭公司组成的北加莱大区重组小组。目前矿区重组部际小组已并人国家领土整治与地区行动署。法国领土整治与地区行动署编制140人，挂靠法国内政部，署长直接对总理负责，负责筹划、推动、协调国家领土规划以及老工业基地重振工作。

(二)把解决就业等社会问题放在突出重要位置

德国、法国在矿山关闭过程中均把解决民生问题作为优先目标。一是成立专门机构进行创业咨询和提供小额优惠贷款，支持矿工创业。二是政府对创造就业的企业给予补贴。德国规定：新企业创造了一定数量新就业岗位，且保持5年以上，可为企业提供相当于投资额12％一23％的补贴。三是允许矿工提前退休。如法国允许工龄满25年或年龄超过45岁的矿工提前退休，享受80％的退休工资(正常退休工资60％)，并对提前退休人员免费培训。四是确保煤炭关闭后矿工的医药费来源，并对职业病如尘肺病进行免费治疗。五是由国家出资对矿工住房进行改造。六是对矿工进行免费转岗培训。此外，法国政府还出资在矿区建立高等院校，1960年在北加莱大区兴建了Valenciennes大学，1990年又建立LENS大学，学生大部分来自矿区。

(三)采取多种措施支持资源枯竭地区产业发展

1、在进行生产力布局时，优先在矿区布点。上世纪70年代初，汽车工业发展势头良好，法国政府将当时还是国有企业的雷诺汽车发动机厂设在了北加莱地区。最近，法国政府决定在朗斯市投资1．2亿欧元建设卢浮宫分馆。

2、出台一系列财税支持政策。德国出于自身能源安全、维护社会稳定、减少就业压力等方面的考虑，对煤炭工业采取了一系列的优惠政策：(1)价格补贴。1996年至1998年，联邦政府给予主营煤炭业的鲁尔集团的补贴就分别为104亿、97亿、85亿马克。(2)税收优惠。对煤炭公司所得税予以退还、豁免或扣除，还允许煤炭企业加速折旧。(3)投资补贴。对煤矿生产合理化、提高劳动生产率和安排转岗人员等提供各种补助。(4)环保资助。为治理矿区环境提供资助，一般由州政府负担1／3，联邦政府负担2／3。(5)研究和发展补助等。

3、建立稳定的资金渠道。1984年，法国政府出资成立矿区工业化基金，1990―2000年每年提供1500万欧元，帮助矿区改善基础设施和发展高技术产业。此外，法国政府还组建了“矿区再工业化金融公司”；作为国家支持转型地区的资金渠道。该公司由中央政府、大区政府和银行共同出资组建，其运作方式类似于投资银行。公司创建15年来，资本从1000万法郎增加到1．2亿法郎，为230个企业提供了2．8亿法郎贷款，新创就业机会2．1万个。

(四)努力营造良好环境吸引外来投资

一是大力进行环境整治，改善生态环境。资源型城市环境破坏严重，废弃地较多，德国、法国政府为此投入大量资金。如北加莱大区每年改造500-600公顷的废弃土地，资金由欧盟、中央政府、地方政府三方共同出资。鲁尔区许多报废的矿井得到了重新修整，有的成为传统工业展览、教育或培训实习的基地。二是积极为外来投资企业提供优惠政策。德国、法国及其地方政府在招商引资方面也有许多支持政策，包括税收支持和投资补贴等。

(五)利用法律手段规范矿区复垦

德国矿山法规定：矿区业主必须对矿区复垦提出具体可靠的措施；必须预留复垦专项资金；其数量由复垦的任务量确定，一般占企业年利润的3％；必须对因开矿所占用的森林、草地进行等面积异地恢复。矿山法对开发和复垦也提出了严格的环保要求和质量标准。由于采取了这些措施，目前已复垦的耕地、草地、森林和人工湖错落有致，面貌焕然一新。

(六)建立培养从事资源型城市经济转型工作的专门队伍

资源型城市经济转型是一项长期的任务，也是一项专业性很强的工作，需要建立专业队伍和培养专门人才。法国领土整治与地区行动署的一位资深顾问认为，从事老工业基地重振和资源型城市经济转型工作的专业人员需要具备三个方面的知识和技能：一是劳动和社会保障方面的知识，二是项目管理方面的经验，三是区域经济方面的知识。目前，法国已经形成了一支从事老工业基地重振的专业队伍。中央政府有转型专员，地方有转型中心。此外，还有从事转型工作的专业公司，当某个地方出现问题时，中央政府将派出转型专员与地方政府及转型中心共同开展工作。德国联邦政府也成立了一些专门从事老矿区复垦工作的专业公司。

四、促进我国资源型城市可持续发展的对策

(一)建立健全资源型城市可持续发展的长效机制

借鉴国内外已有经验，建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，是促进资源型城市可持续发展的根本保证。对资源开发进行补偿，应在资源开采的不同阶段，遵循市场经济规律，采取法律和必要的行政措施，引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源开采、生态环境保护与修复的责任。对衰退产业进行援助，应支持资源开采进入中后期的城市大力发展接续替代产业，合理转移剩余生产能力，促进下岗失业人员实现再就业，培训贫困失业人口，解决企业历史遗留问题，保障资源产业平稳退出和资源型城市经济社会可持续发展。

实施资源开发补偿和衰退产业援助，对不同发展阶段的资源型城市在政策取向上应有所区别。一是对于原中央国有资源型企业形成的历史问题以及资源已经或接近枯竭的城市，国家应该给予必要的资金和政策支持，解决这些城市的历史欠账。二是对资源开采仍处于稳产、增产期的城市，要坚持走市场化道路，建立符合市场经济规律的资源价格形成机制，从根本上解决生态环境保护、基础设施发展、接续替代产发展业、资源产业退出和转产、下岗失业人员安置等问题。

建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，以下几个方面至关重要：一是对有关法律法规、政策措施中已提出的资源开发补偿和衰退产业援助方面的规定，应严格贯彻落实；缺乏相应内容或内容不健全的要尽快增补和完善。二是加快资源价格改革步伐，完善价格形成机制，科学合理地确定资源成本费用核算框架，把资源开采、环境治理、生态修复、企业退出和转产等列入资源型企业成本开支范围，通过建立资源开发补偿保证金制度和资源开采衰退期转产资金制度等途径，使企业承担资源开发补偿和自我援助的主要责任。三是健全公共财政体系和监管体制，明确各级政府在资源开发补偿和衰退产业援助工作中应负的责任。

(二)资源型城市可持续发展中的几个关键问题

1、大力发展接续替代产业。发展是解决资源型城市现存问题的根本途径，应把着力培育和壮大接续替代产业，增强地方经济实力作为促进资源型城市可持续发展的根本任务。不同的资源类型，不同的发展状况和各自的比较优势决定了在资源型城市产业结构调整中，不可能有通用模式。要本着一行一策、一城一策的原则，因地制宜，广开思路，区别对待。接续替代产业的选择可从以下几个角度考虑：一是延续现有资源产业寿命；二是增强地方经济实力；三是能有效解决失业和贫困等迫在眉睫的问题。发展接续替代产业除资源型城市的自身努力外，国家应给予适当支持。考虑到资源型城市在参与国债项目遴选时，往往不具备竞争优势而难以入围，可在国债和中央预算内资金中专门安排一部分，支持资源型城市发展。国家政策性银行和其他金融机构应根据各自的经营领域，积极为资源型城市经济转型提供金融服务。国家在进行生产力布局时也应适当向资源型城市倾斜。

2、着力解决就业和贫困等社会问题。扩大就业、消除贫困、维护社会稳定是促进资源型城市可持续发展的重点。对于促进就业和再就业可考虑从以下途径着手：一是帮助下岗失业人员转变观念，提供免费教育和培训；二是在进行项目建设时，优先考虑吸纳本地劳动力就业；三是大力开发公益性岗位；四是健全就业服务，提供就业信息；五是政府提供政策优惠和资金扶持，鼓励自主创业。对于资源型城市普遍存在的贫困代际传递现象，可考虑在免除资源枯竭型城市贫困家庭学生在义务教育期间学杂费的基础上，增加2年免费职业教育。

3、加强环境整治和生态保护。许多资源型城市因为资源开发造成的沉陷区和废弃矿坑等开采遗迹存在次生地质灾害隐患。从2002年开始，国家率先对东北地区15个原国有重点煤矿采煤沉陷区给予治理，已累计安排中央投资41亿元，取得很大成效。但总体而言，全国目前很多废弃坑矿和开采遗迹没有及时治理，这不仅是因为存在资金缺口，还在于对灾害程度认识不足和治理技术欠缺。应加强基础研究和应用研究，组织多学科专家联合会诊，逐步形成一套科学合理、经济高效、符合中国国情的治理技术路线。国家应加大相应治理投入，防止严重次生地质灾害发生。今后应重视对资源开采的环保监管。做好资源开采的环境影响评价工作，严格实施资源开发规划和环境影响评价，资源开采前应进行生态破坏和经济损失专项评估。对可能造成严重生态破坏和巨额经济损失的，必须限制开采或采取有效保护和防范措施。建立环境监理制度，预防和减少环境污染、生态破坏。

4、加大资源勘查投入，强化资源开采调控。近年来，我国地质勘察工作严重萎缩，后备资源紧张是引发资源型城市出现诸多矛盾和问题的原因之一。据统计，2000年我国用于地质勘查的岩芯钻探工作量仅是1975年的2％，新发现矿产仅为1987年的27％。现有政策对激励矿产勘查的动力明显不足，一是国家地勘投入占国家财政支出比例大幅下降；二是商业性勘查市场没有形成。应通过国家政策引导，积极培育多元化投资主体，重点安排在资源枯竭和濒临枯竭的矿区周边、深部探矿，尽量延续现有矿业企业寿命。资源枯竭型城市的矿业企业通常具有大量的专用设备和专业技术人才，国家可通过资源开发的宏观调控，打破行政区划限制，引导这些企业优先开采周边地区新发现的矿产资源。

(三)研究制定促进资源型城市可持续发展的财税政策

1、研究税收增量返还政策。转型试点城市阜新、大庆、伊春、辽源提出试行税收增量返还政策，即：以某一年度为基准，在今后数年内，将试点城市上划中央和省税收的增量部分，通过转移支付的形式，按照

一定比例返还给试点城市，专项用于一揽子解决历史遗留问题。当然，这种做法是否可行以及如何协调该做法与现行财税体制的关系，尚需有关部门进一步研究。

2、研究制定税收优惠政策。资源型城市往往由于地理位置不佳、历史上基础设施欠账较多等原因，招商引资缺乏竞争优势。应考虑给予资源型城市相应的税收政策优惠，形成政策洼地效应，加快发展地方经济。

3、建立企业资源开发补偿保证金制度。建立企业资源开发补偿保证金制度是资源开发补偿机制的重要内容。借鉴国内一些省市的已有做法，初步设想资源开发补偿保证金制度包括以下要点：一是新建矿山应依据矿山设计年限、现有矿山应依据剩余寿命确定分年预提保证金的金额，企业将当年实际发生的矿山环境治理费用列入成本，冲减预提费用。二是保证金及其利息属于矿山企业所有，由各地人民政府和企业在指定银行设立“共管账户”存储，共同监管，专款专用。采矿权人完成当年的环境治理和矿山复垦任务后保证金及利息退还采矿权人。采矿权人拒不治理或治理不合格的，由当地政府按协议有关约定，将保证金转为治理费用，组织治理。

4、尽快建立资源产业衰退期转产资金制度。落实资源产业衰退期转产资金制度是衰退产业援助机制的重要内容。资源开采业都有走向衰退的一天，企业应在成长成熟期就应为转产或关闭做好准备。我国《煤炭法》明确规定：“国家建立煤矿企业积累煤矿衰老期转产资金制度”，但这一制度至今尚未落实。应考虑将这一制度从煤炭开采企业扩展到所有资源开采企业，并尽快落实。实施资源产业衰退期转产资金制度包括以下要点：一是转产资金来源于矿业(森工)企业在税前成本中按一定比例提取，在会计报表中单独反映，专款专用；二是资金的主要用途是用于发展接续替代产业、调整产品结构、解决企业历史遗留问题和关闭后的善后工作等领域；三是资源型城市人民政府负责监督检查该项资金落实到位。

促进我国资源型城市可持续发展是一项长期艰巨的工作。欧美发达国家的资源型城市经历了少则30―40年、多则70―80年的经济转型过程。因此，对于解决资源型城市的问题要做好长期奋斗的准备，同时抱着只争朝夕的态度，尽可能在较短时间内使这一难题取得明显突破。

(作者为国务院振兴东北办副主任)