利用BOT融资模式加快河北省基础设施建设

【摘要】 为了适应经济全球化和我国经济体制改革发展的需要,河北省政府应该逐步从直接投资基础设施的模式中解放出来,进行投融资改革,使投融资渠道走向多元化和市场化。BOT融资方式自上世纪80年代提出以来,迅速成为许多国家发展基础设施的重要方式。文章从河北省的实际情况出发,对BOT融资方式进行探讨,希望能促进河北省基础设施建设的发展。

【关键词】 河北省基础设施;BOT融资模式;建议

河北省自实施三年大变样战略以来,在基础设施建设方面取得了突破性的进展,城乡面貌发生了重大变化,在全球金融危机的背景下,基础设施建设的发展给经济注入了生机和活力。基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施,是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。基础设施建设具有所谓的“乘数效应”,即能带来几倍于投资额的社会总需求和国民收入。一个国家或地区的基础设施是否完善,是其经济是否可以长期持续稳定发展的重要基础。

一、河北省基础设施建设现状

(一)公路建设取得了很大进步

2007年底全省公路通车里程达到14.73万公里,按行政等级划分:国道6 008公里,省道13 027公里,农村公路(县、乡、村道)128 230公里。按技术等级划分:高速公路2 853公里,一级公路2 940 公里,二级公路14 867公里,三级公路15 964公里,四级公路96 499公里,等外公路14 142公里。实现了设区市市市有高速,所有县通二级以上高等级公路,所有乡镇通油(水泥)路,所有建制村通公路,其中95%的建制村通油(水泥)路。基本形成了以高速公路为主骨架、以干线公路为重要连接、以农村公路为毛细血管的较为完善的公路运输体系。

(二)铁路建设速度加快

全省境内铁路运输体系已初具规模,拥有京广、京沪、大秦等18条干线,加之大宋、沙蔚、张双等地方铁路,截至2007年底,营业里程达5 100公里,全省11个省辖市全部通了铁路,136个县(市)中84个通了铁路。

(三)港口建设取得迅猛发展

2007年底全省拥有生产性泊位92个,年设计通过能力为3.92亿吨。按吨级分:全省沿海港口万吨级以下泊位15个,1―5万吨泊位(不含5万吨)49个,5―10万吨(不含10万吨)泊位19个,10万吨级泊位6个,15万吨级泊位1个,25万吨级泊位2个。按货种分:煤炭吞吐能力2.95亿吨,占75.3%;原油(成品油)吞吐能力1 540万吨,占3.9%;矿石吞吐能力3 400万吨,占8.7%;其他货种4 721万吨,占12.1%。2007年完成吞吐量3.99亿吨,其中:煤炭3.12亿吨,占总吞吐量77%;矿石4 892万吨,占总吞吐量12.2%;钢铁1 666万吨,占总吞吐量4.2%;集装箱49万标箱。

(四)机场建设重点展开

石家庄民航机场是国家批准的国际口岸机场,现已开通25条航线,通达全国32个大中城市,并开通了石家庄至香港及俄罗斯等独联体国家的航线。秦皇岛山海关机场开通21条航线,通过全国17个城市。北京首都机场、天津国际机场也可为河北利用。

(五)城市基础设施建设得到重视

几年来,河北省在城市供水、城市环保、城市道路工程方面安排了专门投资,安排了部分山区缺水县城建设项目,加快了城市污水处理及其回收设施工程建设。2009年,一些城市开始了雨污分流工程。

二、河北省基础设施建设实行bot融资的意义

(一)加快河北省基础设施的建设速度

河北省有广大的BOT投资市场,私人投资者有充分的选择余地,如果采用BOT投资方式,政府把拟建的部分基础设施项目转让给私人投资者设计、筹资、建造和运营,这不仅可以减轻政府直接的财政负担,缓解经济发展中资金短缺的矛盾,而且还可以把原来必须用于该项目的建设资金转用于其他项目的投资,从而使政府投向基础设施建设的资金有宽绰的回旋余地,以弥补基础设施建设中的缺口。另外,采用BOT投资方式还可以解除民间资本对投资基础设施项目的后顾之忧,吸引更多的民间资本直接投资经营基础设施项目。

(二)加快基础设施领域的改革

长期以来,河北省基础设施领域基本上处于政府垄断经营状态,存在着管理落后、效率低下、缺乏竞争意识等弊端。采用BOT投资方式,吸引私人资本进入河北省基础设施建设领域,势必将打破政府对基础设施的绝对垄断经营状态,从而增强企业的经营意识,降低成本,提高水平。另外,采用BOT投资方式,还有利于理顺基础设施领域的价格,充分发挥价格的激励作用,提高企业的生产效率和服务质量,增强企业自我发展能力和对投资者的吸引力,从根本上解决基础设施长期投资不足的问题。

(三)突破利用外资的模式,拓宽利用外资的渠道

目前,我国乃至河北省利用外资主要有外商直接投资和借用国外贷款两种方式。BOT投资方式既与这些投资方式相联系,同时又有其特殊性。虽然在一定意义上BOT投资方式与中外合作经营企业相类似,但二者无论在与政府的关系,还是资金来源等方面都存在着明显差别,因此,采用BOT方式引进利用外资,无疑是突破了利用外资的模式。另外,BOT项目的建设资金,全部由外商解决,政府不需担保,也无需承诺支付项目借款,这不仅不会增加政府的财政负担,也不会增加外债负担。

(四)有利于政府对重大项目的宏观管理

我国经济建设的经验教训之一,就是国家对重大项目的宏观管理不够。改革开放以来,在与外商合作过程中,重复建设、达不到规模经济等问题相当严重,有些项目还使国家利益蒙受重大损失。而采用BOT投资方式,项目的整个决策、签约都有政府参与,都由政府直接负责,政府对项目的可行性、经济效益等进行充分论证后才能确定。这样,就有效地避免了项目建设的盲目性。

三、利用BOT融资方式加快河北省基础设施建设的政策建议

(一)建立完善的BOT法律法规框架

首先,建立明晰的政策法律环境。河北省“三年大变样”目标的实现离不开法律的支持,要想有效引导河北省内乃至国内、国外的诸多社会主体向河北省基础设施进行大的投入,需要有好的规划和相应的法律来保障。其次,加强政府对基础设施建设以及特许权的立法。国家应加强对基础设施建设及特许权授予的立法,使各级政府处于基础设施批准者和未来所有者的主导地位。再次,关于具体投资项目的法律法规。国家或政府应对具体投资项目提出相关法律法规,各地立法部门和政府主管部门应根据BOT融资方式在国内外的实践中取得的经验和教训,针对不同的基础设施项目制定相应的法律法规,有利于具体BOT项目实施和操作。最后,及时研究解决基础设施市场化运作中出现的新问题。由于基础设施投资、建设过程中涉及到各方主体以及法律关系本身的交叉性和复杂性,BOT融资方式运用过程中必定会遇到很多新情况和新问题,这些问题又必须及时得到解决,否则将会影响到项目的进度。

(二)政府应对BOT项目提供合理保证与担保

首先,税收优惠的保证。政府应给予BOT项目税收优惠,如免除项目特许期内的地方所得税等。如果政府坚持征税,那么这些税目必然将计入项目成本,并最终由政府直接或间接承担。其次,最低收益担保。项目公司一般会要求政府对项目的最低收益、服务或产品的最低购买量提供担保。由于国内公共产品价格的收费标准尚没有走上市场化运作的轨道,政府可以对其经营的许多基础设施项目继续给予补贴,使得向社会提供的产品或服务价格低于其真正价值。因此,对于项目公司的要求,各地政府可以灵活掌握,针对不同的项目实行不同政策。再次,经营期保证。政府必须保证项目公司在特许经营期内享有合法经营权,不得以不正当理由提前收回项目,不得因投资者享有丰厚的利润而要求提前收回项目或以其它方式损害项目公司的利益。最后,保护知识产权和其它商业秘密。在整个BOT项目设立、谈判、运营阶段,政府有权对项目公司提交的设计方案进行审查,对工程建设进行监督,对运营进行检查,在这一过程中难免会获得有关的知识产权、技术专利或其它秘密信息,政府应承诺对此严加保密并采取积极措施予以保护。

(三)规范BOT融资方式的运作

首先,采用招投标方式选择投资人。投资人的选择是BOT融资方式前期工作中最重要的内容,经验表明,利用招投标方式选择最具优势的融资、技术、收益组合投资方案的效率是最高的。其次,设立BOT项目管理机构。由于基础设施建设具有投资大、周期长、开发过程复杂等特点,大型项目往往要花费很长时间才能签订《特许权协议》或完成融资交割。因此,BOT项目的成功和有效运作依赖于政府部门对BOT项目的有效组织,依赖于政府各个部门的协调和配合以及政府顾问部门的高效率、高质量的工作。政府方面有必要成立专门的BOT投资管理机构进行专项管理,以加强各有关部门之间的协调,共同支持BOT融资方式的实施。再次,规范合同文本。由于BOT融资方式的参与方众多,各参与方之间的合同关系纷繁复杂,为了减少不必要的争议和纠纷,建立规范的合同文本是非常有必要的,这样不仅可以加强对参与各方的约束,减少遗留问题的发生,还可以缩短项目的前期开发时间。最后,加强政府对BOT项目的监管。BOT项目运营期限届满时,项目公司将向政府移交项目设施,出于对自身利益的考虑,项目公司可能会在项目运营的后期,过度使用资源,造成移交时某些资源的不可再生性。同时,项目在运行过程中,可能造成对环境的影响或对自然资源的破坏。鉴于BOT项目的特殊性,政府必须加强对BOT项目的监管。

(四)在促进外资BOT的同时积极促进内资BOT融资方式的运用

目前,由于河北省基础设施的需求总量很大,河北省省委省政府也相继出台了一系列促进基础设施建设的相关政策,这为国内建筑企业采用BOT融资方式提供了先决条件。也就是说,对国内建筑企业而言,不仅意味着市场规模的扩大,同时意味着企业经营方式的变化。这种经营方式的变化必将引起建筑企业投融资方式、银企关系、组织结构、管理方式以及人才资源等方面的转换。企业只有在这些方面抓住先机,进行改革,才能适应市场环境的需要,既建设好项目,又能通过管理项目获得丰厚的回报。从另一种意义上说,这种投资方式对于解决建筑企业拖欠工程款严重的问题也可能会提供一个突破口。近年来我国工程建筑市场竞争加剧,利润率逐年走低,工程建筑行业普遍实行垫资施工,工程款拖欠造成应收账款居高不下。借鉴国外工程建筑行业的发展经验,以BOT经营方式将工程施工和工程投资相结合可由单纯追求一次性施工利润转向追求长期稳定的投资收益。

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